上海市人民政府办公厅关于转发市财政局制订的《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-24 12:44:13 浏览:8965
来源:法律资料网
上海市人民政府办公厅关于转发市财政局制订的《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知
上海市人民政府办公厅
上海市人民政府办公厅关于转发市财政局制订的《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知
沪府办发〔2011〕1号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
市财政局制订的《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
二○一一年一月四日
上海市财政支出绩效评价管理暂行办法
第一章总则
第一条（目的、依据）
为加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益，充分体现政府公共服务目标，根据《中华人民共和国预算法》、财政部发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号）和国家有关财务规章制度，结合本市实际，制定本办法。
第二条（概念）
本办法所称财政支出绩效评价（以下简称“绩效评价”），是指本市财政部门、预算主管部门和预算单位（以下简称“部门（单位）”）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。
第三条（评价主体）
本市财政部门和部门（单位）是绩效评价的责任主体。
财政部门是指市财政局、市财政局监督检查局、各区县财政局。
部门（单位）是指与财政部门有预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体。
第四条（适用范围）
财政性资金安排的支出，适用本办法。
第五条（基本原则）
绩效评价应当遵循以下基本原则：
（一）科学规范。绩效评价注重财政支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。
（二）公正公开。绩效评价客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。
（三）分级分类。绩效评价由各级财政部门、部门（单位）根据评价对象的特点，分类组织实施。
（四）绩效相关。绩效评价针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。
第六条（评价依据）
绩效评价的主要依据：
（一）国家、本市相关法律、法规和方针政策、规章制度；
（二）国家、本市各级政府制定的国民经济与社会发展规划；
（三）各级财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；
（四）部门（单位）职能职责、中长期发展规划和年度工作计划、绩效目标；
（五）相关行业政策、行业标准及专业技术规范；
（六）部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；区县及以下各级政府申请专项转移支付资金的相关资料；
（七）部门（单位）决算报表及报告；
（八）审计部门对预算执行情况的年度审计报告；
（九）其他相关材料。
第七条（组织领导）
绩效评价工作由财政部门统一组织领导。财政部门应当设立或指定专门机构，负责绩效评价管理工作。
第八条（评价经费）
实施绩效评价所需经费，应当纳入本部门（单位）预算。
第二章绩效评价的对象和内容
第九条（评价对象）
绩效评价的对象，包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。
第十条（部门预算支出绩效评价）
部门预算支出绩效评价，包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。
部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的财政部门、部门（单位）可以对部门全部财政支出进行评价。
第十一条（转移支付支出绩效评价）
本市上级政府对下级政府的一般性转移支付支出，原则上应当重点对享受资金较多的区县进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。
第十二条（评价内容）
绩效评价包括以下基本内容：
（一）绩效目标与战略发展规划的适应性；
（二）财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；
（三）为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；
（四）绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等；
（五）需要评价的其他内容。
第十三条（评价周期）
绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可以根据项目或支出完成情况，实施阶段性评价。
第三章绩效目标
第十四条（绩效目标）
绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。
第十五条（绩效目标编制要求）
绩效目标应当编入部门年度预算。
第十六条（绩效目标内容）
绩效目标应当包括以下主要内容：
（一）预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；
（二）达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；
（三）支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；
（四）衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。
第十七条（绩效目标相关要求）
绩效目标应当符合以下要求：
（一）指向明确。绩效目标符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。
（二）具体细化。绩效目标从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述。不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。
（三）合理可行。制定绩效目标经过科学预测和调查研究，目标的确定符合客观实际，并以结果为导向。
第四章绩效评价指标、评价标准和方法
第十八条（指标设置原则）
绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：
（一）相关性。绩效评价指标与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度。
（二）重要性。优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。
（三）系统性。绩效评价指标的设置将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。
（四）经济性。绩效评价指标设计通俗易懂、简便易行，数据的获得考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。
第十九条（共性指标和个性指标）
绩效评价指标分为共性指标和个性指标。
（一）共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。
（二）个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。
绩效评价指标由财政部门和部门（单位）分别或共同制定。
第二十条（评价标准）
绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准的选用应当坚持客观公正、简便有效的原则。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价标准。绩效评价标准具体包括：
（一）计划标准，是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。
（二）行业标准，是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。
（三）历史标准，是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。
（四）其他标准。
第二十一条（评价方法）
绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。
（一）成本效益分析法，是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。它适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。
（二）比较法，是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。
（三）因素分析法，是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。
（四）最低成本法，是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。它适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。
（五）公众评判法，是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。
（六）其他评价方法。
第二十二条（方法选用）
绩效评价方法的选用，应当坚持定量优先、简便有效的原则。确实不能以客观的量化指标评价的，可以在定性分析的基础上，根据绩效情况予以评价，以提高绩效评价质量。
根据评价对象的具体情况，可以采用一种或多种方法进行绩效评价。
第五章绩效评价的组织管理
第二十三条（财政部门职责）
财政部门负责制定绩效评价规章制度和年度工作计划，指导、检查各部门（单位）的绩效评价工作，并根据需要，对部门（单位）支出绩效实施评价和再评价。
第二十四条（部门（单位）职责）
部门（单位）负责拟定本部门（单位）绩效评价年度工作计划和具体实施办法，组织实施本部门的绩效评价工作；配合完成财政部门统一组织的绩效评价工作，并接受财政部门对绩效评价工作的指导和监督。
第二十五条（结果报送）
部门（单位）应当将本部门（单位）的绩效评价结果于评价结束后一个月内报财政部门，财政部门可以对其评价结果进行再评价。
第二十六条（委托代理）
根据需要，绩效评价可以聘请专家或中介机构进行。
第六章绩效评价的工作程序
第二十七条（工作程序）
为确保绩效评价工作的客观公正，财政部门或部门（单位）绩效评价工作应当遵守严格、规范的工作程序，程序一般包括准备、实施、撰写报告三个阶段。
第二十八条（评价准备）
绩效评价准备阶段：
（一）前期论证和设定绩效目标。各预算单位应当对申报预算的科学性、合理性、可行性进行前期论证；按照当年部门预算编制要求，申报预算时在财政部门部门预算编制系统中填报绩效目标；预算执行中需要对绩效目标进行调整的，应当及时报财政部门。
（二）确定被评价的部门（单位）或项目。编制部门预算时，部门（单位）按照财政部门的统一要求，结合项目的重要程度和绩效管理的特点，选择符合绩效评价条件的项目和单位作为备选评价对象，并明确组织实施形式（财政部门组织实施或部门自行组织实施），上报预算时报财政部门。
（三）下达评价通知。财政部门组织或部门（单位）自行组织实施评价的项目或单位，在绩效评价工作正式开始前，财政部门或部门（单位）应当制定评价方案，成立评价工作组，下达绩效评价通知书，确定评价目的、内容、任务、依据、评价时间及要求等方面的情况。
（四）撰写绩效报告。纳入绩效评价的项目或单位在预算年度终了、项目执行完毕或跨年度重大项目实施一定阶段时，部门（单位）应当及时分析绩效目标完成情况，撰写绩效报告。
第二十九条（评价实施）
绩效评价实施阶段：
（一）资料审核。评价工作组对被评价单位提交的相关资料的格式和内容进行审核。
（二）拟定具体评价工作方案。评价工作组根据绩效评价对象和评价通知拟定具体评价工作方案，报财政部门或部门（单位）进行审定。
（三）实施绩效评价。评价工作组对评价对象绩效目标的完成情况进行评价。根据评价对象的特点可采取现场评价、非现场评价以及现场评价和非现场评价相结合的方式进行评价。
（四）完成绩效评价。在现场和非现场评价的基础上，评价工作组运用相关评价方法对绩效情况进行综合评价，形成评价结论。
第三十条（评价报告）
撰写和提交绩效评价报告阶段：
（一）撰写报告。评价工作组按照规定的文本格式和要求，撰写绩效评价报告。
（二）提交报告。评价工作组在规定的时间内，向组织实施绩效评价的财政部门或部门（单位）提交绩效评价报告。部门（单位）自行组织实施绩效评价的，应当在评价工作完成后一个月内，将绩效评价结果和报告报财政部门备案。
第三十一条（再评价）
财政部门可以对部门（单位）实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。再评价的工作程序是：
（一）确定被评价的部门（单位）及项目；
（二）确定再评价的指标、标准和方法；
（三）具体组织或委托中介机构进行再评价，撰写再评价报告；
（四）绩效评价结果反馈及应用。
第七章绩效报告和绩效评价报告
第三十二条（报告要求）
绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、内容完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰。
第三十三条（绩效报告内容）
绩效报告应当包括以下主要内容：
（一）基本概况，包括部门（单位）职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；
（二）绩效目标及其设立依据和调整情况；
（三）对预算年度内目标完成情况进行总结；
（四）对照绩效目标，对所取得的业绩进行评价；
（五）分析说明未完成项目目标及其原因；
（六）下一步改进工作的意见及建议。
第三十四条（绩效评价报告内容）
绩效评价报告应当包括以下主要内容：
（一）绩效评价指标体系和评价标准；
（二）为实现绩效目标所采取的主要措施；
（三）绩效目标的实现程度；
（四）存在问题及原因分析；
（五）评价结论及建议；
（六）需要说明的事项。
第三十五条（报告格式）
绩效报告和绩效评价报告的具体格式，由市级财政部门统一制定。
第八章绩效评价结果及其应用
第三十六条（评价结果）
绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式，具体分值和等级可以根据不同评价内容设定。
第三十七条（评价总结与结果反馈）
财政部门和部门（单位）应当及时整理、归纳、分析绩效评价结果，将评价结果及时反馈被评价部门（单位），作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。评价结果较好的，可以采取适当方式在一定范围内予以表扬；评价结果未达到规定标准的，可以在一定范围内予以通报并责令其限期整改，也可以相应核减其以后年度预算。
部门（单位）应当根据绩效评价结果，改进管理措施，完善管理办法，调整和优化本部门预算支出结构，合理配置资源，对绩效评价中发现的问题应及时制定整改措施，并报财政部门备案。
第三十八条（结果公开）
绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定，在一定范围内公开。
第九章绩效评价行为规范
第三十九条（行为规范）
参与绩效评价工作的机构和相关人员应当遵守以下规范：
（一）独立、客观、公正地开展评价工作，保证评价结果客观、准确，并对评价结果承担责任；
（二）严守职业道德规范，不得以任何理由在绩效评价过程中获取不当利益；
（三）严格遵守保密纪律，不得泄漏被评价单位的有关数据和业务资料等评价信息资料。
第四十条（被评价部门（单位）责任追究）
被评价部门（单位）对提供的数据和资料的真实性、合法性承担责任，不得对评价结果施加倾向性影响。
第十章附则
第四十一条（对区县财政部门的适用效力）
各区县财政部门可根据本规定，制定具体管理办法和实施细则。
第四十二条（解释权）
本办法由市财政局负责解释。
第四十三条（实施日期）
本办法自印发之日起施行。
上海市财政局
二○一○年十二月二十八日
浅析法官助理制度对我国民事
审前程序构建的积极意义
——以诉讼效率为价值指引
何惠生 高原
论文提要:
本文从分析民事审前准备程序在提高庭审功效,合理配置审判资源方面的功能入手，主要就推行法官助理制度对建构我国民事审前准备程序的积极意义和实操价值进行探讨，并认为合理糅合法官助理制度与民事审前准备程序的优势将是我国法院在21世纪审判方式改革的必然趋势。
以下正文。
“效率”（efficiency）一词源于拉丁语effetus，表示所获得的劳动效果与消耗的劳动量之间的比值关系，体现了投入与产出之间的比率。诉讼效率是指进行诉讼活动的效益与该活动所花费成本之间的比率， 它所描述的是诉讼进行的快慢程度，解决纠纷数量的多少，以及在诉讼过程中人们对各种资源的利用程度和节省程度，其强调的是要尽可能地快速解决纠纷和尽可能合理地充分利用各种诉讼资源。从司法理念和法律价值的角度来分析，诉讼效率与诉讼公正是社会正义的不可或缺的组成部分，正如美国著名法学家波斯纳所指出：“正义在法律中的第二个意义就是效率”。
近年来，伴随着我国经济的不断发展，特别是社会主义市场经济的确立，各类案件，尤其是民事案件的收案、结案、存案呈同方向正值增长，以广州市两级法院系统为例：1998年至2002年，在全市法院法官人数比前5年略有下降的情况下，共受理案件608,890件，比前5年增长241.81％；法官人均承担的审判任务激增至前5年的2.89倍。因此，在现有司法资源的前提下，如何通过审判方式改革，促进司法资源的优化配置和利用，大幅度提高审判效率，尤其是民事审判效率，也就成为我国法院21世纪所面临的重要课题。而民事审前准备程序由于其本身所固有的可最大限度地提高庭审功效,把司法的主要资源配置于开庭审判之中，甚至可减少进入庭审的案件数量等功能和价值，从而引起了学术界和实务界的广泛重视。
一、 民事审前准备程序概述
（一）民事审前准备程序的概念和功能
民事审前准备程序是指法院受理案件后至开庭审理前所进行的一系列诉讼程序的总称。从最高人民法院《民事证据规定》来看，我国的民事审前准备程序的主要内容是组织案件当事人交换诉答文书和证据，目的在于通过固定双方当事人诉讼请求、证据和争议焦点以使法官有准备、有针对性地进行开庭审理，从而最大限度地提高庭审效率。
民事审前准备程序的功能主要包括：1）双方当事人在开庭前形成、明确并固定争执的焦点，排除已无争议的事实，以保障庭审围绕争议点进行；2）交换并冻结证据，以保证双方当事人开庭审理时的攻击、防御能够建立在掌握充分证据的基础上，并保证法庭能够最大限度地发现真实；3）约束当事人的言辞辩论行为，即当事人在审前准备程序中主张的事实及提供的证据原则上已被固定，如无特殊情况，不得在开庭言辞辩论时再提出主张及证据，以保证庭审的公正与效率。 4）设置案件“过滤阀”，促成和解、调解和撤诉，提早结束诉讼程序。
（二）两大法系国家民事审前程序的发展
充分考察两大法系代表国家民事诉讼立法体例，可以发现虽然各国在审前准备程序的制度具体设计上有所不同，但根据当事人和法官在审前准备程序中的地位和作用，大致可分为两种类型，即英美法系的当事人主义审前准
备程序模式和大陆法系的法院职权主义审前准备程序模式。
实行法院职权主义审前准备程序模式的主要有德国、日本等国家，其发展的共性主要表现在都经历了从没有明确审前准备阶段，导致多次重复开庭到设立审前准备程序，提高庭审效率，并在坚持以法院运作诉讼程序的前提下不断吸收英、美等国加强庭前准备和规定证据时效的做法，逐渐向当事人主义审前模式接近和靠拢并仍致力于进一步发展和完善审前准备程序的改革进程。
而实行当事人主义审前准备程序模式的国家则主要包括英国、美国等，其主要特点包括：①当事人是审前准备程序的主要诉讼主体，该程序的主要诉讼活动和权利义务归属当事人；②当事人在审前准备程序中的准备是全面而充分的，一旦进入审理阶段，他们将不能举新的证据；③负责审前准备阶段的主体和负责庭审活动的审判主体分开，可以使审判法官保持中立，公正、客观地审查和判断证据。
以美国为例，美国是迄今为止世界各国在审前准备程序制度的设置和使用方面最具成效的国家，其审前准备程序由诉答程序、证据开示和审前会议三部分构成。其中，最为重要的是审前会议。根据《联邦民诉规则》第16条第1款规定：“在任何诉讼中，法院可以以其自由裁量权命令双方当事人的律师或无代理的当事人出席为加快处理诉讼、及早建立连续控制诉讼的管理体制，以免因缺乏管理而拖延诉讼、减少不必要的审理前活动、通过更全面的准备提高开庭审理的质量、促进案件和解的目的而举行的一次或多次审理前会议”。从而审议：“1）争点的明确和简化，包括对无意义的请求或答辩的排除；2）修改诉答文书的必要性和妥当性；3）为避免不必要的证明而对事实或文件获得自认的可能性；可能获得有关文件真实性的协议，以及法院对证据可采性的预先裁定；4）避免不必要的证明和重复证据，根据联邦证据规则第702条规定，限制或限定证言的使用；……12）为解决包括争点复杂、当事人众多、疑难的法律问题、特殊的证据问题在内的潜在的困难和诉讼程序的拖延而采取特别的程序的必要性；……16）有利于公正、迅速、经济地处理诉讼的其他事项。”
正是由于美国对审前准备程序科学设计和合理利用，在诉讼实务中，避免了当事人以突袭之法取得胜诉判决，保障双方当事人始终处于平等对抗的地位；并且通过明晰争点，使双方无争议部分不再进入法庭，大大简化法庭的工作。同时，由于双方当事人在庭审前业已对彼此所持有的证据和信息充分了解，庭审胜败显而易见，故法官若稍加推动，就可能促使纠纷和平解决。事实上，现在美国将近95%的民事诉讼案件经过审前准备程序就以和解告终，剩下只有不超过5%的案件进入庭审，审前准备程序的巨大功效由此可见一斑。
（三）我国民事审前准备程序的发展现状
在我国，首次提出并尝试建构我国现代民事审前准备程序的立法性文件是1998年最高人民法院颁布的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，该《规定》“关于做好庭前必要准备，及时开庭审理问题”部分用列举的方式规定了审前准备程序的一些具体工作，并明确规定“案情比较复杂、证据材料较多的案件，可以组织当事人交换证据”。 这实际上是对以往审前准备程序的一项突破。但该《规定》没有涉及整理双方当事人争议焦点、当事人举证时限等问题。2001年，最高人民法院在审判改革实践和理论探讨的基础上，又颁布了《关于民事诉讼证据的若干规定》，明确规定了当事人举证期限及逾期举证所承担的法律后果，并确立了民事诉讼中的证据交换制度，进一步丰富了我国民事审前准备程序的内涵。但从总体而言，我国目前对于民事审前准备程序的规定很大程度上是由最高人民法院从证据的角度加以规范的，内容相对比较单一，且由于其在很大程度上受制于《民事诉讼法》的规定，故尚未能形成一个科学合理的程序系统，客观上制约了该程序效率的发挥。
而在司法实务中，我国民事审前准备程序的发展也经历了以下三个不同阶段：1）滥用审前程序，将审判重心定于准备阶段，案件审理形成“先定后审”的局面，违背了民事诉讼的基本理念；2）为避免庭审形式化和法官先入为主的弊端，取消审前必要的准备，强调“一步到庭”的做法，但却引发了多次开庭、重复调查等严重浪费司法资源的问题；3）重新审视民事审前准备程序的价值，并统一予以规范，不断完善。
综上所述，我国对民事审前准备程序，无论从立法还是司法角度，总的趋势是条文逐渐增多，内容逐渐丰富，重视程度逐渐加强，可操作行逐渐增强，体现了贯穿“当事人意思自治”的趋势性倾向，为进一步改革和完善审前准备程序奠定了基础。
但与美国等具有完善的审前准备程序的国家相比，我国在该程序的设置和适用上仍存在许多不足，如：1）对审前准备程序在整个诉讼中的定位还不够确切，立法仍然不够完备；2）在追求价值目标上，强调查明案件事实，追求实体公正，而弱化了程序公正的价值追求；3）在法院与当事人诉讼权利配置上，仍重于强调审判权的职能作用，未能完全调动当事人主观能动性；4）职能分工不清，审前准备程序的主持人员往往又是案件的经办法官，某种意义上既走回了“先入为主”、“先定后审”的怪圈。
上述弊端，尤其是第四点极大地限制了我国民事审前准备程序的发展步伐。事实上，从国外审前准备程序的运作来看，主持审前准备程序的都不是案件的主审法官，而是由如审前准备程序法官（法国）、法官助理（美国）、助理法官（英国）等来完成。这主要是基于“法官中立”原则、法官“职业化”、“精英化”及最大限度地将庭审法官从审判事务性工作中解脱出来等考虑而形成的。事实上，我国法院正是由于人员配置的不合理，大大限制了民事审前准备程序对审判效率迅速提高的优势作用。根据司法统计数据表明，在民事审前准备程序相对完善的美国，法官人均结案高于我国法官达数倍之多。故笔者认为，我国法院应通过设置法官助理制度，并将其与审前准备程序的彼此优势相糅合，从而大力提高审判效率，这将是21世纪人民法院审判方式改革的一个发展趋势。
二、法官助理制度概述
（一）法官助理制度的概念和功能
法官助理顾名思义，就是法官的助手，是为法官开展审判活动提供辅助服务的助手，其目的是使法官能从审判活动中的琐事里解脱出来，专心致志地、优质高效地审判案件。其工作职责主要包括：1）在审判活动过程的一般事务性、联系性的工作，即是为法官的审判工作提供协助的工作；2）庭审前准备工作，即是为法官的开庭审理案件做好准备工作，使庭审能顺利、速效地完成；3）庭审后在法官的指导下拟写法律文书；4）对双方当事人在庭审之前有意愿和解或撤诉的，主持调解或处理撤诉问题。
从我国审判现状来看，设置法官助理制度的功能主要表现在：
1）有利于法官职业化进程。严格控制法官数量增长幅度，推进法官职业化进程是目前许多国家司法改革的基本理念和趋势，但是这又与案件数量上升、案件审理难度增大的普遍困境形成了一个两难。有鉴于此，在少量增加法官的基础上，大幅度增加法官助理等司法辅助人员无疑是解决问题的选择。事实上，这也是各国当前审判改革发展的方向。以美国为例，根据统计，在同样面临巨大审判压力的情况下，1955—1980年间，美国联邦法官仅增加了236人，而联邦司法雇员（即法官辅助人员）人数却增加了10415人。
2）有利于培育法律从业者后备队伍。法官助理工作从某种意义上而言是法学教育的一种延续，而且与院校教育相比，这种法学教育具有更大的实践性。助理们由于在日常工作中紧密与法官协调配合，从事处理审判中的事务性工作，参与庭审、会谈，拟写法律文书等工作，不仅能从法官身上汲取丰富的审判经验，更重要的是吸收了法官的思维、行为方式及职业行为规范、法律风格等，客观上对其法律职业生涯有着重要的意义。
3）有利于促进司法分工科学化进行。法官助理制度必须建立在一个司法事务科学分工的基础之上，它要求着将司法事务从过往的混合状态转变为内含法官职业化、书记员单独序列管理、立案流程管理、抗（诉）辩式庭审方式等科学的、现代的、分离式的审判系统，故有利于促进司法分工科学化进程的推进。
4）有利于促进审判效率的提高。如前所述，由于法官助理承担了审判过程中大量繁复的司法辅助事务，这既在工作量上减少了法官的负担，又使法官能够抽身于审判活动的琐事之外，将全部的精力专心致志地投入到如何提高驾驭庭审能力、如何提高判案能力之中去，尽可能将案件的纠纷解决在当庭的审理中。
（二）我国法官助理发展现状
自最高人民法院《人民法院五年改革纲要》提出设置法官助理制度以来，各地法院普遍根据自身审判的特点，就法官助理的运作模式进行了探讨，并形成了当前“百花齐放、百家争鸣”的局面。其中，有北京市房山区法院所推行的“固定审判单元式”，法官、法官助理、书记员的比例为3：2：1；北京市海淀区法院所推行的“一审多助式”，法官、法官助理、书记员的比例为1：4：2，等。
本文则主要介绍广州市越秀区法院所推行的“1：1型”法官助理模式。
该模式的建构是在法官职业化、书记员单独职务序列管理的基础上，其基本构成是在法院人员既定编制不变的情况下，通过对助理审判员、书记员的适当调整，在法官与法官助理间原则上按1：1的比例进行搭配，书记员则由书记员管理科统一管理，统一调配使用。具体操作是：从2002年起，将原有办案法官（含助理审判员）从63名减到44名；将原有的书记员27名减到15名，并将抽调出来的人员组成了一支31人的法官助理队伍 。法官助理的职责主要包括：1）主持庭前会议，包括交换和梳理证据、固定证据、凸现和固定争议焦点、固定诉讼请求，以及对案情简单、事实清楚的案件主持调解；2）在法官指导下拟写裁判文书；3）接待当事人和诉讼代理人；4）协助主审法官填写其他法律文书；5）指导书记员完成有关审判辅助工作；6）法官交办的其他诉讼事务；7）在审判活动过程中与法院内各部门的事务性、联系性的工作；其中，重点在于庭审前工作会议和法律文书的拟写 。
经过两年多的实践，这种法官助理模式对提高审判效率的积极作用是显而易见的。据该院统计数字反映：2003年全院共收案10,535件，较2001年上升32.05%，较2002年上升11.88%；结案10,369件（含执行案），较2001年上升27.74%,较2002年上升8.69%; 适用简易程序审理案件4,643件,占一审案件的73.55%，较2001年增加1,500件,较2002年增加505件;当庭宣判（含当庭调解结案）2,939件,较2001年增加1,184件，较2002年增加553件；对于开庭审理一次过能够结案的，仅拿该院民事审判第一庭来说，在2001年只有30%左右，在2002年达到了93.2%，而2003年则达到97.1%；几年来均没有超审限的案件。
三、法官助理对我国民事审前准备程序完善的积极意义
（一）由法官助理进行民事审前准备程序的职能设计
笔者认为，我国法官助理进行民事审前准备程序主要应履行以下职责：
1、对受理案件进行繁简分流。案件受理后，由法官助理进行筛选，对不属于本院管辖的案件，由法官助理提请法官作出裁定；审查诉讼主体资格，及时调整、增减补适格的诉讼主体；对事实无争议，仅对适用法律有分歧的案件，当事人又不接受调解的，由法官助理排定开庭时间，直接进入庭审程序；对案情复杂，或当事人申请进行证据交换的案件，由法官助理择期安排审前准备会议，待诉讼请求、争议焦点、案件证据一一确定并梳理清晰后，安排进入庭审程序。
2、主持审前准备会议。对案情复杂或当事人申请进行证据交换的案件，由法官助理主持审前准备会议，双方当事人根据法官助理的指导依次提交并开示证据，并将无争议的证据、有争议的证据分别梳理排列出来，未经交换、开示的证据，一般不在庭审中予以采信。法官助理也可根据所掌握案件的要求，提示双方当事人就某些事实补充证据或依职权调取案件证据。同时，在审前准备会议中，法官助理还应进一步确定各方争议的焦点、诉讼请求，并告知当事人一经确定，则在庭审时不得另行变更。
3、促成案件在庭审前和解。法官助理在进行审前准备程序的过程中应强调对案件可调性的敏感度，一旦发现当事人有调解意向，或案件具有调解的可能性，就应主动引导当事人协商达成调解意见，并制作调解书，经法官批准后结案。
（二）由法官助理进行民事审前准备程序的积极意义
1、由法官助理进行民事准备程序有利于司法公正的体现。法官在案件审理前不得接触当事人是当前各国司法普遍遵循的理念，这一方面是考虑到法官过早介入案情，容易先入为主，对案件产生偏颇的看法，直接影响其对案件的裁判；另一方面，也是考虑到法官过早接触当事人，比较容易诱发诸如司法腐败等问题。但是，如前所述，直接将案件置入庭审，又必然导致主次不清，浪费资源等诸多问题。而由法官助理主持审前准备程序，则可一揽子解决上述矛盾，取得好的效果。这是因为，法官助理本身并不具有案件的裁判权，其在审前准备工作中虽也难免对案件产生直观上的倾向，但由于其向法官提供的结果仅被局限于客观事实，如诉讼请求、争议焦点等，自然无法影响法官对案情的判断。同时，也正是由于法官助理本身不具备决定当事人命运的权力，故也可减少当事人贿赂的动机，避免司法腐败的问题。
国务院关于修改《中华人民共和国知识产权海关保护条例》的决定
国务院
中华人民共和国国务院令
第572号
《国务院关于修改〈中华人民共和国知识产权海关保护条例〉的决定》已经2010年3月17日国务院第103次常务会议通过，现予公布，自2010年4月1日起施行。
总 理 温家宝
二○一○年三月二十四日
国务院关于修改《中华人民共和国知识产权海关保护条例》的决定
国务院决定对《中华人民共和国知识产权海关保护条例》作如下修改：
一、将第十一条修改为：“知识产权备案情况发生改变的，知识产权权利人应当自发生改变之日起30个工作日内，向海关总署办理备案变更或者注销手续。
“知识产权权利人未依照前款规定办理变更或者注销手续，给他人合法进出口或者海关依法履行监管职责造成严重影响的，海关总署可以根据有关利害关系人的申请撤销有关备案，也可以主动撤销有关备案。”
二、将第二十三条第一款修改为：“知识产权权利人在向海关提出采取保护措施的申请后，可以依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国专利法》或者其他有关法律的规定，就被扣留的侵权嫌疑货物向人民法院申请采取责令停止侵权行为或者财产保全的措施。”
三、第二十四条增加一项，作为第（五）项：“在海关认定被扣留的侵权嫌疑货物为侵权货物之前，知识产权权利人撤回扣留侵权嫌疑货物的申请的。”
四、将第二十七条第三款修改为：“被没收的侵犯知识产权货物可以用于社会公益事业的，海关应当转交给有关公益机构用于社会公益事业；知识产权权利人有收购意愿的，海关可以有偿转让给知识产权权利人。被没收的侵犯知识产权货物无法用于社会公益事业且知识产权权利人无收购意愿的，海关可以在消除侵权特征后依法拍卖，但对进口假冒商标货物，除特殊情况外，不能仅清除货物上的商标标识即允许其进入商业渠道；侵权特征无法消除的，海关应当予以销毁。”
五、将第二十八条改为第三十一条，修改为：“个人携带或者邮寄进出境的物品，超出自用、合理数量，并侵犯本条例第二条规定的知识产权的，按照侵权货物处理。”
此外，对条文顺序作相应调整。
本决定自2010年4月1日起施行。
《中华人民共和国知识产权海关保护条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。
中华人民共和国知识产权海关保护条例
（2003年12月2日中华人民共和国国务院令第395号公布 根据2010年3月24日《国务院关于修改〈中华人民共和国知识产权海关保护条例〉的决定》修订）
第一章 总 则
第一条 为了实施知识产权海关保护，促进对外经济贸易和科技文化交往，维护公共利益，根据《中华人民共和国海关法》，制定本条例。
第二条 本条例所称知识产权海关保护，是指海关对与进出口货物有关并受中华人民共和国法律、行政法规保护的商标专用权、著作权和与著作权有关的权利、专利权（以下统称知识产权）实施的保护。
第三条 国家禁止侵犯知识产权的货物进出口。
海关依照有关法律和本条例的规定实施知识产权保护，行使《中华人民共和国海关法》规定的有关权力。
第四条 知识产权权利人请求海关实施知识产权保护的，应当向海关提出采取保护措施的申请。
第五条 进口货物的收货人或者其代理人、出口货物的发货人或者其代理人应当按照国家规定，向海关如实申报与进出口货物有关的知识产权状况，并提交有关证明文件。
第六条 海关实施知识产权保护时，应当保守有关当事人的商业秘密。
第二章 知识产权的备案
第七条 知识产权权利人可以依照本条例的规定，将其知识产权向海关总署申请备案；申请备案的，应当提交申请书。申请书应当包括下列内容：
（一）知识产权权利人的名称或者姓名、注册地或者国籍等；
（二）知识产权的名称、内容及其相关信息；
（三）知识产权许可行使状况；
（四）知识产权权利人合法行使知识产权的货物的名称、产地、进出境地海关、进出口商、主要特征、价格等；
（五）已知的侵犯知识产权货物的制造商、进出口商、进出境地海关、主要特征、价格等。
前款规定的申请书内容有证明文件的，知识产权权利人应当附送证明文件。
第八条 海关总署应当自收到全部申请文件之日起30个工作日内作出是否准予备案的决定，并书面通知申请人；不予备案的，应当说明理由。
有下列情形之一的，海关总署不予备案：
（一）申请文件不齐全或者无效的；
（二）申请人不是知识产权权利人的；
（三）知识产权不再受法律、行政法规保护的。
第九条 海关发现知识产权权利人申请知识产权备案未如实提供有关情况或者文件的，海关总署可以撤销其备案。
第十条 知识产权海关保护备案自海关总署准予备案之日起生效，有效期为10年。
知识产权有效的，知识产权权利人可以在知识产权海关保护备案有效期届满前6个月内，向海关总署申请续展备案。每次续展备案的有效期为10年。
知识产权海关保护备案有效期届满而不申请续展或者知识产权不再受法律、行政法规保护的，知识产权海关保护备案随即失效。
第十一条 知识产权备案情况发生改变的，知识产权权利人应当自发生改变之日起30个工作日内，向海关总署办理备案变更或者注销手续。
知识产权权利人未依照前款规定办理变更或者注销手续，给他人合法进出口或者海关依法履行监管职责造成严重影响的，海关总署可以根据有关利害关系人的申请撤销有关备案，也可以主动撤销有关备案。
第三章 扣留侵权嫌疑货物的申请及其处理
第十二条 知识产权权利人发现侵权嫌疑货物即将进出口的，可以向货物进出境地海关提出扣留侵权嫌疑货物的申请。
第十三条 知识产权权利人请求海关扣留侵权嫌疑货物的，应当提交申请书及相关证明文件，并提供足以证明侵权事实明显存在的证据。
申请书应当包括下列主要内容：
（一）知识产权权利人的名称或者姓名、注册地或者国籍等；
（二）知识产权的名称、内容及其相关信息；
（三）侵权嫌疑货物收货人和发货人的名称；
（四）侵权嫌疑货物名称、规格等；
（五）侵权嫌疑货物可能进出境的口岸、时间、运输工具等。
侵权嫌疑货物涉嫌侵犯备案知识产权的，申请书还应当包括海关备案号。
第十四条 知识产权权利人请求海关扣留侵权嫌疑货物的，应当向海关提供不超过货物等值的担保，用于赔偿可能因申请不当给收货人、发货人造成的损失，以及支付货物由海关扣留后的仓储、保管和处置等费用；知识产权权利人直接向仓储商支付仓储、保管费用的，从担保中扣除。具体办法由海关总署制定。
第十五条 知识产权权利人申请扣留侵权嫌疑货物，符合本条例第十三条的规定，并依照本条例第十四条的规定提供担保的，海关应当扣留侵权嫌疑货物，书面通知知识产权权利人，并将海关扣留凭单送达收货人或者发货人。
知识产权权利人申请扣留侵权嫌疑货物，不符合本条例第十三条的规定，或者未依照本条例第十四条的规定提供担保的，海关应当驳回申请，并书面通知知识产权权利人。
第十六条 海关发现进出口货物有侵犯备案知识产权嫌疑的，应当立即书面通知知识产权权利人。知识产权权利人自通知送达之日起3个工作日内依照本条例第十三条的规定提出申请，并依照本条例第十四条的规定提供担保的，海关应当扣留侵权嫌疑货物，书面通知知识产权权利人，并将海关扣留凭单送达收货人或者发货人。知识产权权利人逾期未提出申请或者未提供担保的，海关不得扣留货物。
第十七条 经海关同意，知识产权权利人和收货人或者发货人可以查看有关货物。
第十八条 收货人或者发货人认为其货物未侵犯知识产权权利人的知识产权的，应当向海关提出书面说明并附送相关证据。
第十九条 涉嫌侵犯专利权货物的收货人或者发货人认为其进出口货物未侵犯专利权的，可以在向海关提供货物等值的担保金后，请求海关放行其货物。知识产权权利人未能在合理期限内向人民法院起诉的，海关应当退还担保金。
第二十条 海关发现进出口货物有侵犯备案知识产权嫌疑并通知知识产权权利人后，知识产权权利人请求海关扣留侵权嫌疑货物的，海关应当自扣留之日起30个工作日内对被扣留的侵权嫌疑货物是否侵犯知识产权进行调查、认定；不能认定的，应当立即书面通知知识产权权利人。
第二十一条 海关对被扣留的侵权嫌疑货物进行调查，请求知识产权主管部门提供协助的，有关知识产权主管部门应当予以协助。
知识产权主管部门处理涉及进出口货物的侵权案件请求海关提供协助的，海关应当予以协助。
第二十二条 海关对被扣留的侵权嫌疑货物及有关情况进行调查时，知识产权权利人和收货人或者发货人应当予以配合。
第二十三条 知识产权权利人在向海关提出采取保护措施的申请后，可以依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国专利法》或者其他有关法律的规定，就被扣留的侵权嫌疑货物向人民法院申请采取责令停止侵权行为或者财产保全的措施。
海关收到人民法院有关责令停止侵权行为或者财产保全的协助执行通知的，应当予以协助。
第二十四条 有下列情形之一的，海关应当放行被扣留的侵权嫌疑货物：
（一）海关依照本条例第十五条的规定扣留侵权嫌疑货物，自扣留之日起20个工作日内未收到人民法院协助执行通知的；
（二）海关依照本条例第十六条的规定扣留侵权嫌疑货物，自扣留之日起50个工作日内未收到人民法院协助执行通知，并且经调查不能认定被扣留的侵权嫌疑货物侵犯知识产权的；
（三）涉嫌侵犯专利权货物的收货人或者发货人在向海关提供与货物等值的担保金后，请求海关放行其货物的；
（四）海关认为收货人或者发货人有充分的证据证明其货物未侵犯知识产权权利人的知识产权的；
（五）在海关认定被扣留的侵权嫌疑货物为侵权货物之前，知识产权权利人撤回扣留侵权嫌疑货物的申请的。
第二十五条 海关依照本条例的规定扣留侵权嫌疑货物，知识产权权利人应当支付有关仓储、保管和处置等费用。知识产权权利人未支付有关费用的，海关可以从其向海关提供的担保金中予以扣除，或者要求担保人履行有关担保责任。
侵权嫌疑货物被认定为侵犯知识产权的，知识产权权利人可以将其支付的有关仓储、保管和处置等费用计入其为制止侵权行为所支付的合理开支。
第二十六条 海关实施知识产权保护发现涉嫌犯罪案件的，应当将案件依法移送公安机关处理。
第四章 法律责任
第二十七条 被扣留的侵权嫌疑货物，经海关调查后认定侵犯知识产权的，由海关予以没收。
海关没收侵犯知识产权货物后，应当将侵犯知识产权货物的有关情况书面通知知识产权权利人。
被没收的侵犯知识产权货物可以用于社会公益事业的，海关应当转交给有关公益机构用于社会公益事业；知识产权权利人有收购意愿的，海关可以有偿转让给知识产权权利人。被没收的侵犯知识产权货物无法用于社会公益事业且知识产权权利人无收购意愿的，海关可以在消除侵权特征后依法拍卖，但对进口假冒商标货物，除特殊情况外，不能仅清除货物上的商标标识即允许其进入商业渠道；侵权特征无法消除的，海关应当予以销毁。
第二十八条 海关接受知识产权保护备案和采取知识产权保护措施的申请后，因知识产权权利人未提供确切情况而未能发现侵权货物、未能及时采取保护措施或者采取保护措施不力的，由知识产权权利人自行承担责任。
知识产权权利人请求海关扣留侵权嫌疑货物后，海关不能认定被扣留的侵权嫌疑货物侵犯知识产权权利人的知识产权，或者人民法院判定不侵犯知识产权权利人的知识产权的，知识产权权利人应当依法承担赔偿责任。
第二十九条 进口或者出口侵犯知识产权货物，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 海关工作人员在实施知识产权保护时，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第五章 附 则
第三十一条 个人携带或者邮寄进出境的物品，超出自用、合理数量，并侵犯本条例第二条规定的知识产权的，按照侵权货物处理。
第三十二条 知识产权权利人将其知识产权向海关总署备案的，应当按照国家有关规定缴纳备案费。
第三十三条 本条例自2004年3月1日起施行。1995年7月5日国务院发布的《中华人民共和国知识产权海关保护条例》同时废止。
