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[供网站用稿件]
改革我国机动车行驶限速制度的法律思考
滕传枢
内容介绍：本文对我国现行机动车限速制度进行了深入研究，从立法、执法和处罚上分析其存在的种种弊端，论述了机动车行驶速度快与慢的辩证关系及其对交通事故发生率的影响，如何克服传统认识的误区，如何吸取发达国家先进的交通管理经验等问题，构想了路段平均行驶速度监控新模式以及海南非限速试验区的实施方案。对我国现代交通管理的理论与实务研究均有较高价值。
关键词：机动车限速制度 立法执法和处罚 平均行驶速度监控模式 非限速试验区 改革构想
目录（略）
序言--民以行为地
民以食为天，民以行为地。自古以来，“衣、食、住、行”就是最大的四个民生问题。随着时代的发展和科学技术的进步，“行”成为四大民生问题中变化最大和发展最快的领域。人类的交通运输从骑毛驴的时代到今天乘坐时速100公里以上的汽车、时速350公里以上的高速列车、时速1000公里以上的飞机，实现了梦幻般的飞跃。发展没有尽头，人类在向着更快、更高、更安全的“行”的目标前进。然而，发展总是伴随着困难、曲折甚至付出代价一起前行的。现代人类的交通运输工具最普及的当属汽车。汽车改变了人类的生活、工作方式乃至精神境界。人们在享受着汽车带来的美好生活的同时，也伴随着堵车、修车、吃罚单等诸多烦恼甚至付出交通事故乃至死亡的代价。交通立法、执法是人们出行“安全、畅通”的保障，汽车行驶限速制度是交通立法、执法的重要组成部分。我国乃至当今世界现行的汽车行驶限速制度是否真的起到了保障“安全、畅通”的作用？是促进了生产力发展还是阻碍了生产力发展？时代发展了科技进步了，立法和执法是不是也需要与时俱进？这些无疑是关乎亿万现代人重大民生的、值得重视和研究的问题。

第一章 问题的提起
我是一名法律工作者，有32年从事律师、法学教育和地方立法工作的经历；也是一名汽车驾驶员，有29年驾龄。去年的一天，我同时接到交警部门的两张罚单。内容是在海南东线（现海南环岛G98）高速公路驾车超速。一张是在A点上时速达123公里，另一张是在B点上时速达125公里。当时想这是从监控测速仪得出的数据，除非有该数据不准确的证据（谈何容易），否则只有认罚吧。但转而又感到冤枉：我开车并不快呀，怎么会这样？再仔细研究这两张罚单，发现每张上还有车过测速点的时间、地点（方向和路标公理数）。我用从A点至B点的距离除以从A点至B点的时间，得出我在该路段行驶的平均速度为75公里/时（途中我没有停留过）。我纳闷了：按我在A-B点的瞬间速度是超过了120公里/时的限速规定；而按我在A-B点的平均速度还尚未达到100公里/时的限速规定(《道路交通安全法实施条例 》第七十八条规定：高速公路“同方向有2条车道的，左侧车道的最低车速为每小时100公里”，该高速公路同方向有2条车道，我的车应走左侧车道)。到底是该处罚我车开快了呢还是该处罚我车开慢了呢？而两者竟系同一路段、同一车辆、同一行为所致，这岂不是自相矛盾的吗？！我将这一冤情向省交警总队作了申诉，省交警总队秩序科很快做了通情达理的处理，把我的这两次违章记录从电脑中删除了。但事后我的心情并没有愉快起来。我的法律思维和驾驶知识促使我考虑到更深层次的问题：我国机动车行驶限速的立法、执法和处罚制度是不是存在问题、存在什么问题、是否应当改革、理由是什么？经过长时间的调研和思考，形成了本文。本文主要以高速公路汽车限速的问题为讨论对象，其他公路其他机动车限速的问题大同小异、类似内容从略。

第二章 三组六个不同的概念
一、瞬间速度与平均速度
这是两个不同的概念。瞬间速度又称瞬时速度，是标量，物理语言，指某一时刻物体运动的速度。除非物体是做匀速直线运动（做匀速直线运动时，瞬时速度=平均速度=位移除以时间），否则瞬时速度是无法计算的。物体在某一时刻的速度大小，就是他的瞬时速度。为了精确地描述做变速直线运动的质点运动的快慢，人们采用无限取微逐渐逼近的方法，即以质点经过某点起在后面一小段位移，求出质点在该段位上的平均速度。从该点起所取的位移越小，质点在该段时间内的速度变化就越小，即质点在该段时间内的运动越趋于匀速直线运动。当位移足够小（或时间足够短)时，质点在这段时间内的运动可以认为是匀速的，求得的平均速度就是质点通过该点的瞬时速度。例如：汽车上的里程表能显示行驶中的每一个瞬间的速度大小（注1）。
平均速度是指在某段时间内物体运动的位移与所用时间的比值。它是矢量，有方向性。它反映一段时间内物体运动的平均快慢程度，它与一段位移或一段时间相对应。在变速直线运动中，平均速度的大小与选定的时间或位移有关，不同时间段内或不同位移上的平均速度一般不同，必须指明求出的平均速度是对应哪段时间内或哪段位移的平均速度，不指明对应的过程的平均速度是没有意义的（注2）。例如：汽车从海口经东线高速行驶至三亚，GPS导航仪显示里程为270公里(包括东线高速250.84公里）需时3小时45分，该车的平均速度为270公里÷3.75小时=72公里/时。
现实生活中，汽车在公路上行驶的瞬间速度与平均速度差异甚大。受实际路况的影响，瞬间速度时高时低变化无常，行驶一段路的瞬间速度数值可以有无穷多个，而特定路段的平均速度只有一个数值。一般路况下，平均速度大约是驾驶员追求的行驶速度的70-75%左右。就是在高速公路上，驾驶员即使努力保持在100-120公里/时的速度行驶，在走完全程之后一算，平均速度一般也就在80公里/时左右。GPS导航仪显示从海口至三亚270公里需时3小时45分，正是以实际行驶的平均速度72公里/时来计算的。
二、 公路设计时速与管理限速
公路建设时都有一个设计时速。其概念应该是在理论的标准路况下（指气候晴好、无任何障碍物），该条公路任何路段上（特别是弯度、坡度较大的路段）都能承载的汽车行驶的最低速度。比如原海南东线高速公路设计时速为110公里，这里的110公里/时是指设计要求达到的最低通行能力标准，包括瞬间速度与平均速度都应该能承受这个标准，是基于对公路质量（包括路基、路面、护栏、隔离带以及其他所有附属设备设施）而言的。设计时速不存在最高速度标准或要求。如果路段在又平又直且长度足够又无障碍物（理论标准路况）的情况下，能承载汽车行驶的速度即使奔驰车跑满贯（300公里/时）也应该不成问题(特殊的跑车除外）。这就是高速公路在战争时期可以作为战斗机起降跑道的道理。
然而理论的标准路况在现实中几乎是不存在的。受气候因素影响（如雨天、大雾等）特别是障碍物因素影响（如车流、泥石、抛落物等），实际行车的瞬间时速往往低于设计时速，但并不排除在路况好的时间和路段高于设计时速。至于实际平均速度则往往低于设计时速，路段越长则平均速度越低。这就是前面说的一天两张罚单中A与B两点的瞬间速度超过了120公里/时，而A至B两点间的平均速度只有75公里/时的道理。也就是前面说的GPS导航仪显示从海口至三亚走东线高速平均速度也只有72公里/时的道理。
管理限速是为了保证交通秩序、安全畅通，依据法律法规的规定，由交通管理部门对现实生活中上路行驶的机动车的速度进行限制，对违法者实施处罚的一种行政行为。这里的速度限制，包括对最高速度和最低速度进行限制。比如，高速公路最高车速不得超过每小时120公里，最低车速不得低于每小时60公里。因为超高速行驶或者超低速行驶都有可能对交通秩序和安全造成威胁。管理限速的标准有常规、特殊之分，常规的指长期的、全程的、稳定性强的法定限速规定，如“高速公路最高车速不得超过每小时120公里，最低车速不得低于每小时60公里”；特殊的指在特定的时间、特定的路段、特定的天气等情况下由交通管理部门设定的限速规定，比如施工路段、雨雪雾天气等情况下的限速规定。本文讨论的主要是常规的限速规定。
管理限速的最高时速往往源于或依据公路的设计时速。比如在我国高速公路的设计时速一般为120公里，管理限速的最高时速也定为120公里。但也并非绝对等同，比如海南东线高速公路的设计时速为110公里，而管理限速的最高时速改为120公里。这就是前面说到的设计时速是设计要求达到的最低速度标准而不是最高速度标准的道理。有的资料比如网上的咨询解答中说：“设计时速是指在保证安全通行的前提下，可以行驶的最高时速”，显然是把设计时速混同于管理限速了，无疑是错误的。
那么，管理限速中的最高速度和最低速度限制，是指瞬间速度还是平均速度呢？这就涉及到本文讨论的重要问题了，将涉及立法、执法与处罚的各个层面。
三、 汽车设计时速与管理限速
汽车在生产之前的设计阶段就必须考虑其能跑多快的问题，这就是汽车设计时速。汽车设计时速是根据其综合性能特别是发动机水平而确定的。这指的是最高标准，若超过这个速度则超过了该车的承受能力。这个道理与汽车设计的载重量或载客数一样。这里的管理限速与上节的管理限速的概念相同，是指通过立法人为地规定准予汽车行驶的速度。交通管理中我们经常听到“打击双超（超速超载）”的口号，但是这超速和超载的内涵大不一样：管理中的限载标准与汽车的载重量或载客数的设计标准完全相同；而管理中的限速标准与汽车的设计速度标准大相径庭。以高速公路最高限速120公里/时为例，对于低档车来说可能已经超过，而对于高档车来说，还不到其设计速度的一半，更不要说执法中的非法定限速标准了（现实生活中的有些路段最高限速低至20公里/时）。这是造成限速不合理的因素之一。如果载重量为8吨的汽车限载为4吨，人们会惊呼：“这岂不太浪费资源了，太不合理了”！然而对设计时速250公里的汽车最高只准跑120公里，而且是每个瞬间都不准超过，人们还觉得有道理，这是为什么？“为了安全”，这是最冠冕堂皇的“硬道理”，但问题在于现行限速制度从安全角度来衡量以及综合其他角度来衡量是不是科学合理？这就是本文需要研究的问题。

第三章 立法应是平均速度而非瞬间速度
1955-8-6颁布的新中国第一部交通法规《城市交通规则》中，就有机动车行驶速度的限制。当时每小时的最高行驶速度的规定是：小汽车、机器脚踏车50公里，无轨电车35公里，大客车、载重汽车、有轨电车30公里。1972-3-25颁布的《城市和公路交通管理规则（试行）》把最高时速提高到：小型汽车、摩托车60公里，大型汽车50公里，无轨电车、汽车带挂车、后三轮机动车40公里，方向盘式拖拉机20公里，手扶式拖拉机15公里。现行的《道路交通安全法实施条例》对机动车行驶限速的规定是，第四十五条：“同方向只有1条机动车道的道路，城市道路为每小时50公里，公路为每小时70公里”。第七十八条：“高速公路应当标明车道的行驶速度，最高车速不得超过每小时120公里，最低车速不得低于每小时60公里（第1款）。在高速公路上行驶的小型载客汽车最高车速不得超过每小时120公里，其他机动车不得超过每小时100公里，摩托车不得超过每小时80公里（第2款）。同方向有2条车道的，左侧车道的最低车速为每小时100公里；同方向有3条以上车道的，最左侧车道的最低车速为每小时110公里，中间车道的最低车速为每小时90公里。道路限速标志标明的车速与上述车道行驶车速的规定不一致的，按照道路限速标志标明的车速行驶（第3款）”。
从上述规定看，立法中的限速应该是平均速度而非瞬间速度。理由是：其一，从理论上分析不可能是瞬间速度。因为汽车实际行驶不可能是匀速直线运动，如果用变化无常的某一瞬间的速度来认定某车在某条路上的行驶速度，是典型的以点代线，是不科学不合理的。其二，从实际上分析不应该是瞬间速度。因为汽车实际行驶中的情况千变万化，瞬间速度有些时候需要慢而有些时候需要快。比如会车的时候需要慢而超车的时候则需要快，在处理特殊情况时有时还会需要特别慢或特别快，在需要特别快的时候完全可能超过120公里/时的最高限速，而在需要特别慢的时候更可能低于60公里/时的最低限速，否则处理不下紧急情形。如果法定限速为瞬间速度，汽车行驶的灵活性将不复存在，换句话说根本无法行驶。其三，从逻辑上分析，如果限速是瞬间速度则导致立法自我否定和自相矛盾。以下述法条分析：“在高速公路上行驶的小型载客汽车最高车速不得超过每小时120公里……同方向有2条车道的，左侧车道的最低车速为每小时100公里；同方向有3条以上车道的，最左侧车道的最低车速为每小时110公里”。显然，在立法者的头脑中是把汽车行驶当作匀速直线运动或者基本上当作匀速直线运动来假设的，把小型载客汽车的行驶限定在不得低于每小时100-110公里、不得高于每小时120公里的理想状态之内。因为在匀速直线运动的理想状态下，平均速度=瞬时速度。而在现实生活中如果要求任何一瞬间的行驶速度都不得低于每小时100-110公里、不得高于每小时120公里，则是根本不可能的、永远做不到的。因为实际行驶中超越前车时往往会高于每小时120公里，而礼让后车或避让障碍物时则往往需要低于每小时110公里、100公里，乃至50公里、20公里甚至5公里。此外，在同一部车同一路段的行驶过程中，还会得出既是车开快了（有的瞬时速度超高限）又是车开慢了（有的瞬时速度超低限）的自相矛盾的结果。第四，从法律后果上分析，将引出荒谬的结论：既然法定最高限速为120公里/时，无论任何瞬间超过即为违法，那么，所有设计和生产出来的时速超过120公里的汽车，均为非法设计和非法生产。要想使全民都遵章守法，只须下令所有的汽车设计和生产均不得超过时速120公里就万事大吉了，国家何苦还需要这么庞大的警察队伍和天文数字的财力设施去抓超速以维护交通秩序呢？但若如此，将被全地球人笑掉大牙！

第四章 执法全是瞬间速度而非平均速度
然而，现实生活中的执法情况却完全颠倒过来了。众所周知执法中的限速手段，是使用道路交通技术监控设备中的测速监控设备（包括固定和流动两大类）来对行驶中的车辆速度进行监测记录，将数据输入指挥中心电脑，再经过筛选、整理制作出《交通违法行为处罚告知书》送达行为人，由行为人在限定期限内到指定场所接受处理、缴纳罚款。这类测速监控设备所监测记录的车辆行驶速度当然是瞬间行驶速度。这样的执法与立法是不一致的和矛盾的。这样的执法将产生前文分析的“如果立法是瞬间速度”所产生的种种不良乃至荒谬的后果。
执法实践中也有例外：据媒体报道，有个别地方的交警部门在某些路段是按照平均速度来执法的。《广西新闻网》报道：为防止重特大交通事故再次发生，河池市公安局交警支队奇招笨招迭出……在南丹六寨、都安高速公路出口设立固定刷卡点，对7座以上客车实行刷卡限速通行……驾驶员登记完毕，从驾驶室拿出一张黄色的纸给交警检查。现场的交警告诉记者，“这张纸其实是安全行车限速记录卡，客车驶入收费站后，司机会收到这张卡。记录卡上表明了每一路段的用时，如果司机超过规定的时间，将被视为客车超速，司机也将被强制休息”。以“每一路段的用时”来计算是否超速，这显然是按照平均速度来执法（注3）。据了解，海南儋州市从市区到西线高速公路接口的部分路段，也是按照平均速度来执法的。类似河池市交警支队、儋州市交警大队这样的“奇招笨招”其实是“高招正招”，只可惜，这样执法的地方太少了。

第五章 现行制度催生两个怪物
一、电子狗（雷达测速预警仪）
由于现行限速制度设计和执行中的种种弊端，导致了管理者与被管理者的诸多矛盾，使现实生活中的限速与超速逐渐衍变成为“猫捉老鼠”的游戏。首先衍生出的一个怪物就是电子狗（俗称），正名叫雷达测速预警仪，美名叫安全驾驶预警仪。太平洋电脑网在关于电子狗的一篇介绍中说：“对于多数驾驶者，超速是日常生活的一部分。借助各种手段，包括专业的电子设备来避免违规超速，几乎是被所有人认可接受的一件事。自上世纪七十年代在英国问世后，雷达测速预警仪已成为世界各地驾驶者必备的驾驶辅助工具”。
“一套简单的测速预警仪就是一套雷达信号接收装置，就好像收音机接收FM和AM无线信号一样。交警部门将不定期的调整其雷达测速枪的频率，而预警仪厂家也在不停的发明新的预警仪以对付警察叔叔的挑战。过去50年来，全世界的交警部门就是利用这种雷达测试设备捕捉超速车辆。目前在中国大陆地区应用较多的则是K频和KA频雷达测速枪。最近，在欧美等国，交警开始采用一种激光测速仪来代替雷达测试仪。激光测速枪抓拍的时间极短，并且准确性极高，雷达测速预警仪不能对付。但是，手段还是有的，预警仪厂家的新产品就是激光防护罩”。
该篇文章还介绍说：“拥有或使用安全驾驶预警仪、激光防护罩等，在某些国家或地区，是违法的。有些地方要没收装置、甚至罚款。反对使用类似装置的理由是，这类装置将怂恿驾驶人员超速行驶，增加行车安全风险……世界各地对使用雷达预警仪的法律规定是，合法使用的国家：匈牙利、印度、日本、以色列、意大利、美国、英国、俄罗斯、新西兰、罗马尼亚、中国等；禁止使用的国家：澳大利亚、巴西、比利时、德国等；部分禁止使用的国家：保加利亚、加拿大等”（注4）。中国是未公开宣布违法，采取默许的态度。善领公司生产的TT系列驾驶安全预警仪，还顺利通过了公安部安全与警用电子产品质量检测中心检测（公京检第0911347号）。但是个别地区（如浙江）通过地方立法予以禁止并没收（注5）。　
不管人们对电子狗以及激光防护罩等类产品（以下统称电子狗）的功过是非、合法非法如何议论、评价，一个不可否认的客观现实是：电子狗的出现和普及使用，最直接的社会后果就是，使以监测汽车瞬间行驶速度为主要执法手段的现行限速制度形同虚设、全面崩溃。1小时的行程假设有10个监测点，每个监测点只需花费半分钟来减速通过，其余55分钟就是司机们自由驰骋的天下！电子狗实际上的确起到了怂恿和放纵驾驶员超速行驶的作用。尽管执法者解释说，“电子狗能起到提醒驾驶员不要超速的作用，也是好事”，但准确说是“起到提醒驾驶员躲避测速仪的作用”。它使现行限速制度的设计者当初的愿望适得其反，现行限速制度不再是维护交通秩序和保障交通安全的工具，反而成了破坏交通秩序和影响交通安全的因素。
二、汽车电子限速器
现行限速制度衍生出的另一个怪物就是汽车电子限速器。据《电子工程世界》介绍， 汽车限速器通常指在车辆超过限定速度后，通过车载电脑发出指令，强制控制车辆行驶速度的一种电子装置。该文说，“汽车限速器可以从根本上解决汽车超速问题，可极大地减少恶性交通事故，该装置推广应用，随着汽车消费品不断普及以及消费者安全意识的不断增强，汽车限速器在未来必将会有广阔的市场”（注6）。
另据英国交通部的报告称,英国正在研究一种汽车自动限速系统,以减少车祸。该系统利用安装在公路沿途的速度监测器测定每辆汽车的行驶速度,并将此数据传给交通指挥中心的计算机。如果某辆车的行驶速度需要调整,中心计算机便发出指令,通过公路沿途的信号发射器发送给该辆车的车载计算机,使之自动控制行车速度（注7）。
不管是哪一种原理，一句话，汽车电子限速器是强制控制车辆行驶速度的一种电子装置。现实中，各地区安装的汽车电子限速器类型不一，限速标准也不一。据媒体报道，江西已规定公路客车、旅游客车均应装置具有卫星定位功能的行驶记录仪，应装备限速装置，最高时速不得超过100公里；危险货物运输车、总质量大于12吨的货车最高时速不超过80公里（注8）。
成都公交车装GPS限速40公里/小时，一旦超速 警报立即响起，如果司机不做调整，GPS系统会自动向公交集团监控室发送短信，公司以此作为对驾驶员惩罚的依据。有些路段，公交车一直保持在30公里/时左右的速度。根据市交委公布的2010年2月公交行业指标显示，成都市公交车车辆平均运行速度为12.8公里/时。市民抱怨太慢，认为这是浪费公共资源。因为公交限速后车辆运转时间被拉长，从而导致了在站台等候公交车时间更久，候车时间的增加又造成了候车人数积压，每趟公交车载客人数也更多、更挤，不仅没有对安全起到好处，反而成为新的安全隐患（注9）。
成都市民的看法对汽车电子限速器的弊病做了很好的总结，这个怪物看来是要把人们引回到骑毛驴赶牛车的时代。然而，我们有的官员对12.8公里/时这样的运行速度却沾沾自喜，说：“这个速度远低于各项限速标准，说明了限速标准并非不合理……安全才是第一的”。可见，认识思维产生的怪物远比科学技术产生的怪物要可怕得多。

第六章 现行限速制度的弊端
一、立法问题
（一）概念不明确，导致执法混乱。由于立法者在设计限速制度的时候是把平均速度和瞬间速度混为一谈的，把汽车行驶当作或基本上当作匀速直线运动来假设，没有考虑到现实生活中的路况与理论标准路况的巨大差异，也没有考虑到汽车行驶中所遇的实际情况千变万化，以致在法条中并未明确所限的速度是瞬间速度还是平均速度，导致执法中的管理人和管理相对人也普遍认为管理限速指的就是瞬间速度，以致造成执法中的种种混乱。这种立法上的严重缺陷是当今世界上大多数国家都普遍存在的。
国资委党委


国资委党委关于印发《关于加强中央企业廉洁风险防控工作的指导意见》的通知

国资党委纪检〔2012〕155号



各中央企业党委（党组）：

　　为贯彻落实中央纪委《印发<关于加强廉政风险防控的指导意见>的通知》（中纪发〔2011〕42号）要求，做好中央企业廉洁风险防控工作，我们制定了《关于加强中央企业廉洁风险防控工作的指导意见》。现印发给你们，请遵照执行，并于2012年11月底前将贯彻落实情况报送国资委纪委。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国资委党委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2012年6月21日


关于加强中央企业廉洁风险防控工作的指导意见

　　为贯彻落实中央纪委《印发〈关于加强廉政风险防控的指导意见〉的通知》(中纪发〔2011〕42号)要求，做好中央企业廉洁风险防控工作，完善惩治和预防腐败体系建设（以下简称惩防体系建设），促进企业健康发展，提出如下指导意见。

　　本意见所称的廉洁风险是企业人员利用职权谋取私利给企业带来危害性或负面影响的可能性。廉洁风险防控是指按照党风廉政建设责任制规定，由企业各责任主体共同实施的排查、识别、评估和防范廉洁风险的管理过程。

　　一、指导思想、工作原则和目标要求

　　（一）指导思想。

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以党风廉政建设责任制为抓手，以制约和监督权力运行为核心，以全面风险管理和内部控制制度为依托，以岗位风险防控为基础，以加强制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，建立和完善权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时的廉洁风险防控机制，提高预防腐败能力，提升企业管理水平。

　　（二）工作原则。

　　坚持围绕中心，实现廉洁风险防控工作与企业战略目标相一致、与企业改革发展进程相适应、与企业监管制度相衔接、与各项工作相互促进、协调发展；坚持融入管理，把廉洁风险防控工作纳入全面风险管理，结合改革创新、流程管理和信息化管理，不断完善防控工作的体制机制制度和科技支撑，增强企业管控能力；坚持突出重点，抓好重点领域、重要岗位、重要事项和关键环节的廉洁风险防控，分级分类实施廉洁风险防控措施；坚持整体推进，用系统的思维、统筹的观念、科学的方法推进工作，合理确定工作目标、任务、方法、步骤。

　　（三）目标要求。

　　按照整体规划、分步实施、扎实推进、务求实效的总体要求，2012年要重点针对投资决策、产权交易、财务管理、境外资产、资本运营、物资采购、招标投标、选人用人和工程建设等腐败易发多发的重点领域、关键环节和重要岗位开展廉洁风险防控工作。

　　截至2017年底，建立运行顺畅的廉洁风险防控机制，并结合实际，逐步探索由传统防控向信息化防控发展，持续改进、不断适应新形势发展变化的要求，保障企业科学发展。

　　二、明确职权，查找廉洁风险

　　（四）明确岗位职权。

　　企业要进一步明确部门、岗位的职权名称、内容、行使主体和规定依据等，对职权行使的主体、条件、范围、程序、时限和监督方式等内容，特别是对人、财、物、核心技术、商业秘密和无形资产管理等关键岗位的职权要进行梳理、规范，编制职权目录，绘制各类职权运行流程图，规范运行。

　　（五）收集廉洁风险信息。

　　各中央企业惩防体系建设领导小组、监督工作协调性机构或联席会议要加强沟通协调，定期或不定期地收集下列廉洁风险信息：

　　1.监事会、巡视、审计、专项检查和效能监察等各项监督检查发现的廉洁风险信息；

　　2.通过民主生活会、述职述廉、民主测评等方式获知的涉及有关领导人员的廉洁风险信息；

　　3.信访举报、查办案件等方式查出的涉嫌腐败的廉洁风险信息；

　　4.通过问卷调查、网络舆情、调研座谈等方式了解的职工群众反映的廉洁风险信息；

　　5.排查识别的廉洁风险信息；

　　6.通过其他途径反映的廉洁风险信息。

　　（六）排查识别廉洁风险。

　　企业排查识别廉洁风险主要是以权力运行是否规范受控为判断标准，通过自己查、群众评、专家议和组织审等方式，重点对可能利用职权谋取私利的以下各项因素进行评估：

　　1.权力结构与授权因素。企业各决策主体的职权是否明确，决策程序是否完善；决策权、执行权、监督权是否相互制约又相互协调；部门职能配置，特别是人、财、物管理等重要职能的配置是否合理并且相互制约；重要岗位是否落实不相容业务分离规定；授权的范围、事项、条件和期限是否清楚，自由裁量权限是否适当；责、权、利是否明确且对等；授权事项与被授予者的履职能力是否相匹配。

　　2.机制制度因素。企业现行的制度是否符合法律法规的规定；制度内容是否适用、管用、可操作；各项制度是否配套健全；制度的执行是否有程序保障；“三重一大”决策制度是否建立并得到有效执行；内部控制制度是否建立健全；监督制约机制是否健全完备，纪检监察、审计和法律等部门职能是否明确，监督是否到位、有效；考核评价机制否健全、可操作，对过错责任的追究是否及时，管理是否形成闭环。

　　3.权力运行因素。依法、民主、科学决策是否有程序保障，集体决策和党组织参与决策是否落实；经营管理的各项操作流程是否建立健全，流程是否设计合理、步骤齐全、次序得当、界限明确，衔接时间是否合理，过程是否受控；企（厂）务、党务等信息是否公开；信息传递、沟通、共享是否顺畅，有无遗漏、隐瞒、封锁、错误传递信息的现象；是否运用现代科学技术手段，把重要监管制度嵌入信息系统，实现在线运行；被授权人是否不作为、越权行事、违规作为，是否实行“一岗双责”，是否遵守廉洁从业规定等。

　　4.思想道德因素。企业是否培育诚信文化、合规文化；企业的廉洁教育是否有盲区、盲点，廉洁教育是否与岗位职责紧密结合；党性、党风、党纪教育和廉洁从业教育的内容、时间和受教育人员是否落实；职工爱岗敬业、遵章守纪的自觉程度；职工对依法经营、集体决策、廉洁从业、公道正派、民主公开和接受监督的满意度；职工对教育针对性和实效性的满意度。

　　5.外部环境因素。可能易发多发腐败行为的行业、领域与本企业的业务关联度；相关市场规范程度和廉洁状况；企业利益相关主体诚信守法意识和廉洁情况；部门或岗位容易受到利益诱惑的程度；社会公众、媒体舆论等对企业的满意度。

　　6.企业其他因素。

　　三、评估风险等级，制定防控措施

　　（七）组织廉洁风险评估。

　　采用定性与定量相结合的方法，根据权力的重要程度、自由裁量权的大小、腐败行为发生的几率及危害程度等因素，定期对收集和排查到的廉洁风险进行评估，合理确定等级，明确风险分类和典型风险事项，并经领导班子集体审定。

　　各中央企业要对岗位、部门廉洁风险排查结果逐一登记汇总，编制廉洁风险及等级目录，形成廉洁风险信息数据库，并在一定范围内予以公开，接受群众监督。

　　（八）廉洁风险防控的主要措施。

　　针对廉洁风险和风险等级，依据有关制度规定、廉洁从业要求、工作责任、工作权限、工作标准，制定切实可行的防控方案；根据不同等级的廉洁风险实行分级管理，分工负责、责任到人；特别要突出高风险的防控，针对廉洁风险构成因素，抓重点、抓关键，采取综合措施，加大从源头上防范廉洁风险的力度。

　　1.优化权力结构。加快公司制、股份制改革步伐，进一步建立和完善规范的公司治理结构，充分发挥党委的政治核心作用、职工的民主管理作用，形成权力结构制约、业务牵制、关键岗位不相容、责权利对等的权力结构。

　　2.规范权力运行。进一步完善“三重一大”决策制度，细化议事规则，规范工作流程，健全工作机制；要优化业务流程，记录工作过程；把权力制衡、过程监控原则和廉洁从业规定体现在经营管理的各个环节，压缩自由裁量空间；要充分发挥监事会、纪检监察、巡视、审计等专门监督机构的作用，明确监督责任、途径和方法，加强效能监察、内部控制和过程监督，健全考核评价制度，切实形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防范腐败行为的发生。

　　3.推进民主公开。充分发挥职工董事、职工监事、工会和职代会的监督作用，完善企（厂）务、党务公开制度，通过内部网络、公开栏等方式，逐步推进重要业务和管理事项信息公开，加大信息公开力度。畅通信访举报渠道，接受群众监督。

　　4.加强科技防控。充分运用信息管理平台，改进企业经营管理流程监管的方式和途径，逐步实现网上实时动态监控，做到信息可监控、行为留痕迹、过失可追溯。同时，加强对网络舆情的收集、研判和处置。

　　5.加强体系防控。以廉洁风险防控为切入点，统筹教育、制度、监督、改革、纠风和惩处等工作任务，充实工作力量，加强组织协调，增强惩防体系建设的针对性和实效性，提高惩治和预防腐败的能力。

　　四、实施预警处置，坚持动态管理

　　（九）廉洁风险的预警与处置。

　　加快廉洁风险预警系统的研发，根据定期评估结果，对可能发生腐败行为的苗头性、倾向性问题进行风险预警；对达到风险等级的岗位人员，分别运用任职谈话、岗前培训、谈心疏导、函询告诫、组织处理等方式及时进行处置，做到早发现、早提醒、早纠正；对于违纪违法人员，按有关规定及时处理。

　　（十）廉洁风险的动态管理。

　　以年度为周期或依托项目管理，结合管理提升和预防腐败的新要求，以及改革发展的实际情况，及时调整、完善廉洁风险防控内容、等级和措施；加大对廉洁风险动态监控的力度，定期对廉洁风险防控工作进行自查和抽查，及时发现缺陷并加以改进。

　　五、加强组织领导，务求工作实效

　　（十一）落实责任、扎实推进。

　　把推行廉洁风险防控工作作为落实党风廉政建设责任制、推进惩防体系建设的一项重要任务，认真组织落实。企业主要负责人作为党风廉政建设第一责任人，要加强对廉洁风险防控工作的领导；领导班子成员要带头抓好自身和管辖范围内的廉洁风险防控；纪检监察机构要认真履行职责，发挥组织协调作用，加强监督检查，推动工作落实；承担风险管理和内部控制工作的部门要将廉洁风险防控工作纳入所承担的管控职能之中，做好相关工作；各职能部门要抓好职责范围内的廉洁风险防控工作。

　　（十二）加强教育、营造氛围。

　　把廉洁风险教育作为反腐倡廉教育的重要组成部分，纳入到文化建设特别是风险管理文化建设活动中，深入开展诚实守信、依法经营、廉洁从业教育，建立领导人员和关键岗位人员岗前廉洁风险管理培训制度，通过开展示范教育和警示教育、定期分析通报反腐倡廉形势、召开民主生活会等形式，增强主动防范廉洁风险的意识，营造良好的工作氛围。

　　（十三）加强监督、严格考核。

　　将廉洁风险防控工作纳入党风廉政建设责任制考核，作为领导班子综合考核评价和领导人员业绩评定、选拔任用的重要依据，制定廉洁风险防控工作考核评价办法，加大检查考核力度。对因廉洁风险防控工作落实不力出现腐败问题的个人和单位，要按照党风廉政建设责任制的有关规定，严肃追究责任。