佳木斯市人民政府关于印发佳木斯市政府债务管理暂行办法的通知
黑龙江省佳木斯市人民政府
关于印发佳木斯市政府债务管理暂行办法的通知
佳政发〔2009〕2号
各县（市）区人民政府，市政府各直属单位，驻佳中省直单位：
《佳木斯市政府债务管理暂行办法》业经二○○九年二月二十四日市政府第二十二次常务会议讨论通过，现印发给你们
请遵照执行。
佳木斯市人民政府
二○○九年二月二十六日
佳木斯市政府债务管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强政府债务管理，提高政府债务资金使用效率，防范和化解政府债务风险，维护政府信誉，根据国家有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府债务，是指由市政府及其所属部门举借或者合法担保以及在特定情况下需由市政府偿还的债务，包括政府内债和政府外债。
第三条 本办法适用于我市政府债务的举借、使用、偿还或者提供担保以及对政府债务的监督管理。国家和省对政府债务管理有特别规定的，依照其规定。
第四条 市财政部门统一管理本行政区域内政府债务工作。市政府各有关部门应当协助市财政部门做好政府债务管理和监督工作。
发展和改革、外汇管理、人民银行等部门按照国家有关规定做好政府债务的相关管理工作。审计、监察等机关在各自职责范围内依法依纪做好政府债务的监督工作。
第二章 负债原则
第五条 举借政府债务应当遵循统筹兼顾、适度从紧、控制规模、注重实效、明确责任、防范风险和依法决策的原则。
第六条 举借政府债务应当事先落实偿债资金来源、偿债责任以及抵御风险措施。
第七条 政府债务的总规模应当严格控制在市政府财力可以承受的范围内。
政府债务资金重点用于基础性和公益性项目建设，严格控制用于非基础性和公益性项目建设，不得用于经常性支出。
使用政府债务资金的单位(以下称最终债务人)应当将偿债资金列入财务计划，专户管理。
第八条 符合下列要求的项目，可以批准举借（或提供担保）：
（一）实施符合国家产业政策的项目；
（二）实施基础设施建设急需的项目；
（三）用于发展教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的项目；
（四）政府认为应举借（或提供担保），并符合国家有关政策的政府债务。
第九条 有下列情形之一的，不予批准举借政府债务（或提供担保）：
（一）偿还债务资金来源和责任没有落实的；
（二）举借（或提供担保）的政府债务用于国家和省明令禁止项目的；
（三）超过财政承受能力容易引发债务风险的；
（四）国家规定的不予批准举借政府债务（或提供担保）的其他事项。
第十条 除法律规定经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷的外，政府及其所属部门不得做各项债务的担保人。
第十一条 申请举借政府外债的单位，向市财政部门提交申请前，应当按照国家有关规定向发展和改革部门申请纳入国外贷款规划。
第三章 审批程序
第十二条 举借政府债务（或提供担保），必须符合国家法律法规和政策，并经市财政部门审核，报市政府批准。
第十三条 计划举借政府债务(或提供担保)的单位，必须事前经过充分论证，提请市政府主管领导同意后，方可履行审批程序。
第十四条 申请举借政府债务（或提供担保）的单位，应当向市财政部门提供下列资料：
（一）举借政府债务（或提供担保）申请书，申请书中应载明以下事项：
1、项目名称、内容；
2、举借政府债务（或提供担保）的数额、来源、期限、利率、用途；
3、配套资金落实情况；
4、还款计划和举借政府债务（或提供担保）对财政预算、部门预算的影响；
5、用款计划以及还款措施意见书；
6、最终债务人；
7、其他应当载明的事项。
（二）经具备资质的社会中介机构或审计部门审计的财务报告；
（三）经批准的项目建议书、可行性研究报告以及批复文件；
（四）需要提供的其他资料。
第十五条 举借政府债务(或提供担保)，按以下程序办理审批：
（一）市财政部门对债务单位提交的举借债务(或提供担保)的待审批资料提出复核意见，报市政府审批或由市政府报告市人大常委会；
（二）由市政府或市财政部门举借政府债务（或提供担保）的，由市财政部门负责提交待审批资料，报市政府审批或由市政府报告市人大常委会；
（三）市政府主要领导签发或受委托的主管领导签发批准文件；
（四）市政府或市财政部门出具承诺函后，最终债务人与贷款银行拟签订的合同文本，需事先交市财政部门审核同意后方可签订。
第四章 审批权限
第十六条 以市政府或经市政府批准以市财政部门或政府授权的其他债务单位名义办理借款（或提供担保）的审批权限：
（一）每个项目借款金额在1000万元人民币以内（含1000万元）或其他等值外币的，由市政府市长办公会议决定；
（二）每个项目借款金额超过1000万元人民币或其他等值外币的，由市政府常务会议决定。
第十七条 市政府认为属于重大举债的，报市委常委会议讨论决定。
第十八条 所有政府举借（或提供担保）的债务应当按照《预算法》规定，履行审批程序。
第十九条 所有政府举借（或提供担保）债务的资金使用由市政府确定最终债务人使用项目和数额，具体按《中共佳木斯市委 佳木斯市人民政府重大决策工作规则》（佳发〔2006〕7号）、《佳木斯市政府投资项目管理办法（试行）》（佳政发〔2006〕24号）文件执行。
第五章 债务偿还
第二十条 政府债务的偿还，坚持“谁使用，谁偿还，谁主管，谁负责”的原则，最终债务人必须按照借款合同约定偿还到期政府债务。
属于转贷的，转贷机构必须按照转贷协议履行偿还债务的义务。有担保人的，担保人应当依法承担责任。转贷机构和担保人代为偿还后，有权向最终债务人追偿。
属于政府转贷的政府债务，应当通过财政部门逐级向转贷机构偿还。属于政府担保的政府债务，由债务人向转贷机构偿还。
第二十一条 最终债务人的法定代表人，对偿还政府债务承担领导责任；最终债务人的市政府主管领导，承担偿还政府债务工作的监督责任。
第二十二条 对不偿还到期政府债务的最终债务人及相关责任人，财政部门有权根据其签订的借款合同、担保合同及承诺，依法追偿到期债务。
第二十三条 企业转让、改制、重组等涉及政府债权的，应当征求财政部门的意见；涉及政府外债的，应当事先征得转贷机构对剩余债务偿还安排的书面认可，落实还贷责任。
第二十四条 下列资金可以作为偿还政府债务资金的主要来源：
（一）企业税后留存收益；
（二）企业募集的资金；
（三）配套资金中安排的偿债资金；
（四）处置国有资产的收入；
（五）财政预算安排的专项偿债资金；
（六）部门预算安排的偿债资金；
（七）最终债务人的各项收入；
（八）法律、法规规定的其他收入。
第二十五条 经市政府批准，需用财政资金偿还的政府债务收入和支出，应当纳入财政综合预算。
预算单位举借的政府债务收入和支出，应当纳入部门预算。
财政部门按照批准的预算及时拨付偿债资金。
举借政府债务（或提供担保）所发生的相关费用，由最终债务人承担。
第二十六条 对于应由市政府承担的债务（包括授权借款），由市财政部门列入预算管理，按照合同约定的还款期限制定还款计划，纳入预算支出范围。市政府建立政府偿债准备金制度。政府偿债准备金由市财政部门依据预算程序按照政府债务余额的一定比例做出安排，并设专户管理，专门用于偿还政府债务。
第二十七条 下列资金可以作为偿债准备金来源：
（一）财政预算内拨款；
（二）专项用于偿还政府债务的非税收入；
（三）提前收回的政府债务资金；
（四）处置国有资产的收入；
（五）其他资金。
第六章 登记核销
第二十八条 最终债务人在签订借款合同后30日内，应当持借款合同副本到市财政部门办理登记手续。举借政府外债的，还应当按照有关规定到有关部门办理登记手续。
第二十九条 最终债务人履行借款合同约定，依期偿还借款本息后，于还款之日起15日内到市财政部门登记核减政府债务余额。
第三十条 最终债务人应当在市政府或市财政部门担保义务履行完毕，或出现借款合同终止执行等情形之日起30日内，到市财政部门办理政府债务注销手续。
第三十一条 办理政府债务注销手续，按以下程序办理：
（一）最终债务人提交债权人出具的书面证明文件，使用政府债务效益情况报告，市审计机关的审计报告；
（二）最终债务人主管部门提出审核意见；
（三）市财政部门复核注销后报市政府备案。
第三十二条 本办法发布前形成的政府债务，在本办法发布后30日内到市财政部门办理登记手续。
第七章 监督检查
第三十三条 最终债务人应当按照有关规定进行财务管理和会计核算，按照规定向市财政部门、发展和改革部门、外汇管理部门、人民银行和审计机关报送项目财务报告、单位财务报告和偿债计划落实情况报告，并依法接受其监督。
第三十四条 最终债务人应当指定专人对政府债务的使用和偿还实行严格的监督，定期向市财政部门反馈政府债务的使用、偿还和项目效益情况。
第三十五条 使用政府债务资金的固定资产投资项目，应当实行项目法人责任制，由项目法人对政府债务资金的使用效益负责。
第三十六条 最终债务人的法定代表人发生变更时，其管理部门应当委托审计机关依法进行离任审计。新的法定代表人承担组织偿还全部政府债务的责任。
审计机关应当在使用政府债务资金项目实施期内，对最终债务人的债务资金使用情况和偿债计划的落实情况进行年度审计。
最终债务人应当在使用政府债务资金项目完成后30日内，向市财政部门、审计机关提交使用政府债务资金项目终结报告。审计机关接到报告，应当对项目资金使用情况进行全面审计。
市政府及其所属部门的政府债务情况列入领导干部经济责任审计范围，其结果作为对领导干部的考核内容。
第三十七条 违反本办法规定，有下列行为之一的，按照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任：
（一）未按照规定原则和程序举借政府债务（或提供担保）的；
（二）预算单位未将债务收入或者支出纳入部门预算的；
（三）违反规定，擅自出具担保的；
（四）虚报项目，骗取政府债务资金的；
（五）未及时到财政部门或者有关部门办理登记手续、向有关部门报送债务报告的；
（六）截留、挤占、挪用政府债务资金和偿债资金的；
（七）其他举借、使用、偿还政府债务（或提供担保）的违法行为。
第八章 附则
第三十八条 违反本办法形成的债务，不列为政府债务，市政府及市财政部门不承担任何债务责任。
第三十九条 最终债务人的主管部门应当根据本办法，制定本部门监管下属单位使用政府债务资金的制度。
第四十条 市财政部门为实现预算平衡而向上级财政借入预算周转金的管理，按照财政部和省财政厅的有关规定办理，不适用于本办法。
第四十一条 举借外币外债时，在执行本办法的同时，要严格按照国家外汇管理局外汇管理的有关规定执行。
第四十二条 本办法自发布之日起施行。
商法强制性规范的类型、性质与边界
蒋建湘 中南大学 教授
内容提要: 根据强制性的来源与性质，商法强制性规范可以分为自治型、国家确认型和国家介入型三类。国家确认型强制性规范属于私法规范，而国家介入型强制性规范既可以是私法规范，也可以是公法规范。分析商法强制性规范的性质有助于正确评价商法的“私法公法化”问题。为实现商法的效率优先价值，国家确认型强制性规范的边界由商事主体意思自治决定，而国家介入型强制性规范的边界以维护公共利益所必需为限，商事立法和司法应注意商法强制性规范的边界。
在商法从最早的商事习惯到习惯法再到近现代国家立法的演变过程中，商法强制性规范也不断发展，在现代商法中，强制性规范已经成为一种普遍的现象。研究这类规范的产生演变、类型、性质与边界，使之更好地调整商事活动，是商事立法、司法与理论研究的重要课题。
一、商法强制性规范的产生及其类型
在今天的商事立法中，大量存在着商事主体必须遵守的强制性规范。理论界一般从商主体法和商行为法两个角度来考察这种规范：[1]一是商主体法中的强制性规范。主要表现在市场准入规则、商事组织的内部关系规则、外部规则、退出规则。市场主体的准入规则又包括一般规则与特殊规则，前者是法律强制规定商事主体的类型以及各个类型的基本条件、成立程序，特殊规则就是法律对于从事特定交易的主体还有一些特别限制，在我国主要表现为特殊经营许可证制度；商事组织的内部关系规则主要规定商事组织成员之间的关系、组织与组织成员之间的关系、组织与组织的经营管理人之间的关系；外部规则主要规定商主体同债权人的关系，包括有限责任适用规则、无限责任的承担以及发行债券时的一些特殊规则；退出规则主要是规定商主体的消灭事由、程序，如解散、破产与清算规则。二是商行为法中的强制性规范。这些规范主要包括两大类：一是体现了国家对经济活动的一般性管理的强制规范，比如消费者保护、环境保护、产业管理，所有商行为都必须遵守。一是国家制定的对证券、票据、保险、信托、银行业务、海商等特殊商行为进行管理的强制性规范，诸如票据法中的票据种类、票据行为的有效、票据抗辩限制制度、票据行为的要式主义；保险法中的责任准备金、再保险、保险业的监督管理等规定；海商法中的船舶登记、海事赔偿责任限制、船舶抵押权等规定；证券法中的信息披露制度、强制性收购制度，等等。
上述考察方式也是商法强制性规范的一种分类方法，其对于了解商法中的强制性规范现象很有意义。但这种分类对于分析商法强制性规范的产生、演变、性质以及指导相关立法和司法的价值有限，为了进一步分析商法强制性规范的上述问题，本文认为，可以根据强制性的来源与性质对商法强制性规范进行分类，通过这种分类，也可以了解其产生和演变历程。
（一）自治型强制性规范
大多数学者认为，近代商法起源于中世纪地中海沿岸的商业城市和海上贸易，由贸易习惯、惯例逐渐演变成为习惯法，近代商法最初不过是近代国家对习惯法的确认。也就是说，商法最早以习惯法的形式出现。如果从广义上将这种（被纳入国家立法之前的）习惯法理解为商法，那么，商法强制性规范的产生时间就很久远了，显然，为了调整商事活动，习惯法中必定包含有关于商事活动主体义务的强制性内容，即强制性规范。也正因如此，我国有学者认为商法强制性规范并非近现代国家干预的产物，“最初的商人法，并不是国家法，但是已经出现了大量的强制性规范，对于商人行会内部的商人甚至对于商人与非商人之间的纠纷处理而言，它们都具有强制力”。[2]
在习惯法被国家确认之前，其规范的强制性不可能来自国家，只能是一种自治性的强制，并通过这种自治强制使得商事活动得以顺利进行，“中世纪商人们最伟大之处就在于：他们根据自己的意愿创造了自己的法律……这就要求在商事实践活动中要由商人们自己来安排发生在他们内部团体间因为商品交易关系所产生的权利义务关系，并通过商人法院的‘参与仲裁制’及时、自主地处理商事纠纷和争议”。[3]由于习惯法规范的强制性来自于自治，因而可以将这种强制性规范称为自治型强制性规范。
（二）国家确认型强制性规范
习惯法在经历了数个世纪的发展以后，逐渐发展成为被封建政权承认的法律，获得了在法院或者法庭适用的资格，从而使商法的发展进入了一个新的阶段。进入16世纪后，欧洲的商品经济显示出了蓬勃的生机，与此同时，欧洲一些国家的封建割据势力日渐衰落而统一的民族国家逐步形成，这就形成了民族国家制定统一法律和商人习惯法向成文法转变的条件，近代商法得以产生，商法实现了从习惯法向国家立法的转变。[4]显然，在近代国家商事立法中同样存在强制性规范，即商法强制性规范。
近代商事立法——不管是封建政权对习惯法的承认还是资本主义国家的成文立法——只是国家对习惯法的确认。这是因为，对于当时的封建政权，其除了承认习惯法，自身并没有力量介入商事活动，“事实上，由于封建主和教会势力的强大以及对商业的歧视和抵制，封建法和教会法不可能为商人提供法律规则和救济措施，这样，日益壮大起来的商人阶层通过自治运动而创立的法则无法纳入国家法的体系，只能以民间法的样态存在。”[5]而对于当时的资本主义国家，商事活动在资本主义形成后的很长一段时间（19世纪以前的自由资本主义阶段）都一直被认作为纯粹私人之间的事情，国家不予干涉，“政府除了保护财产，没有其他目的”。[6]因此，近代商事立法并不改变原来习惯法中强制性规范的内容，国家并未给商事主体施加新的强制，仅仅是以国家强制替代原来的自治强制，也就是说，除了保证实施的主体不同，这种强制性规范仍然是商事主体按照传统习惯法自行约定的强制性规范。正是在此意义上，这种强制性规范可以称为国家确认型强制性规范。
（三）国家介入型强制性规范
19世纪以来，随着生产社会化和垄断资本主义的到来，商事领域发生了巨大的变化。从竞争秩序来看，组织化程度越来越高的商事主体（如公司）大规模出现，垄断组织得以盛行，商事主体相互之间的竞争地位变得事实上不平等，同时，激烈的竞争使得不正当竞争成为普遍现象，竞争秩序和消费者的利益受到严重的影响。从商事活动本身来看，商事活动已从传统的简单买卖关系发展出了证券、保险、票据交易等商事活动方式，交易日益复杂和多样化，交易范围愈益扩大，并关涉到交易的安全和公众的利益。此外，商事主体本身也越来越复杂，公司制的普遍推行打破了传统的所有权同经营权合一的模式，委托人（股东）同其代理人（公司管理层）之间的矛盾与纠纷出现，有限责任也使得公司相对交易人的安全受到可能的威胁。所有这些现象导致了一系列社会问题的产生，也给商事活动的正常进行造成了严重的影响，客观上要求国家介入商事活动。同时，20世纪凯恩斯主义的兴起也动摇了传统的经济学理论，为国家介入商事活动作了铺垫。于是，商事立法中出现了大量体现国家介入内容的规范，《公司法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《海商法》、《破产法》等立法中都出现了大量的强制性规范，要求商事主体必须遵照执行。
这种强制性规范设立的目的除了维护个体的利益，更多的是维护公众的利益，它不同于确认型规范，它不是对商事主体自行约定的强制性规范的确认，而是一种国家创制，正是在此意义上，这种规范可以称为国家介入型强制性规范。在当代，这种强制性规范已成为商法中的普遍现象，并同确认型规范相并存。国家介入型强制性规范的产生是历史的必然，正如马克斯·韦伯指出的，“习惯、惯例至今仍影响着契约义务的私人利益和通过对财产的互相保护而实现的共同利益。但是，这些影响随着传统的崩溃而减弱”，“现代商业交往的节奏需要法律制度，即具有强大拘束力保障的制度，具有可确定和可预见作用”。[7]
二、商法强制性规范的性质
商法强制性规范的性质是指其公法或私法属性，这是当前理论界较有争议的一个问题。同时，分析商法强制性规范的性质有助于正确评价商法的“私法公法化”问题。当然，由于商法同民法之间的亲缘关系，在分析商法强制性规范的性质时首先界定其同民法强制性规范的关系也是必要的。
（一）商法强制性规范同民法强制性规范的关系
民法中的强制性规范大量存在，有学者将民法中的强制性规范（即所谓“内设型强制性规范”）分为两类：一是为自治的私法行为设定最低法律要求的强制性规范，如自治行为的主体资格（权利能力和行为能力）、自治行为在法律上如何形成（法律行为的成立要件和生效要件）、自治行为的对象如何在法律上识别（如物权法定和公示公信原则）等等；二是铺设通往其他法律“管道”的强制性规范，如通往民事程序法“管道”的强制性规范（《合同法》变更权、撤销权、债权人的代位权和撤销权），通往民事特别法管道的强制性规范（《物权法》关于“不动产登记”的规定与《不动产登记法》的适用）和通往公法管道的强制性规范，等等。[8]那么，商法强制性规范同民法强制性规范的关系该如何界定呢？
显然，界定这两种规范之间的关系同定位商法与民法之间的关系密不可分，后者是前者的前提。但是，关于民法同商法关系的争议一直存在。有学者认为我国只存在独立的民法部门，而并不存在一个商法部门，各个商事法律不过是民法的特别法，“我国民法作为调整社会市场经济活动的基本法，是千千万万种交易关系的抽象化的法律表现。……调整市场经济关系的商事法规不过是民法原则在具体领域中的体现，是民法规范在某些经济活动中的具体化。民法和商事法规之间是基本法与补充基本法的单行法规之间的关系……确切地说，所谓商事法规也是民事法规”。[9]有学者则力证商法不是民法的特别法，“没有一个现代国家会认为商法是特别法的观点是正确的”，[10]并认为商法“从一开始就与民法毫无关系”。[11]显然，这两种观点都有问题，现在民商法理论界的主流观点是：商事主体之间的商事活动依然属于平等主体之间的财产关系内容，商法的内容和原则要受到民法基本原则的指导和约束，但这也不能成为认为商法为民法特别法和否定商法独立性的理由，商法调整市场经济活动中一个独立的领域，民法虽然也可以对其进行调整，但其重点并不在于此，“民法虽然是主要调整财产（经济）关系，但民法就其产生和演变来说，对人（其中特别是公民）自身的价值、人的法律地位、人的权利的关注远胜于对财产的关注。这也是民法区别于商法的表现之一。因此，对民法来说，只有人本身才是目的，而财产仅仅是实现人的目的的手段。如果本末倒置，把规范财产关系作为民法的主要着眼点和核心内容，而不注重对人类理性的提升和确认，那么因此而制定出的民法典只能是对民法本质的歪曲和异化。”[12]
基于此，对商法强制性规范同民法强制性规范的关系易于界定。尽管民法可以统摄商法，从而民法强制性规范可以涵盖商法强制性规范，但由于商法的独立性，商法强制性规范调整的对象不同于民法强制性规范，后者不专门涉及商事活动领域，本文讨论的商法强制性规范也仅指专门调整商事活动的强制性规范。
（二）不同类型的商法强制性规范具有不同的性质
国内不少学者将商法强制性规范笼统地称为“公法化的私法规范”。这种称谓并无不妥，但就认识其性质来说则会导致疑问，即，“公法化的私法规范”到底是公法规范，私法规范，还是介于公、私法之间的“第三类规范”？公法和私法的划分始于罗马法学家乌尔披亚努斯，他的划分标准是：规定国家公务的为公法，如有关政府的组织、公共财产的管理、宗教的祭仪和官吏选人等法规；规定个人利益的为私法，如调整家庭、婚姻、物权、债权、债务和继承关系等的法规。公法规范是强制性的，当事人必须无条件地遵守，“公法的规范不得由个人之间的协议而变更”；而私法规范则是任意性的，可以由当事人的意志而更改，它的原则是“对当事人来说‘协议就是法律’。”[13]尽管现在大陆法系国家的公、私法划分标准同罗马法的有所差异，[14]但本质上没有发生改变，现在公法类法律仍然是指涉及公共利益的法律，私法类法律主要涉及私人利益。[15]一种法律规范可以以纯粹公法规范、纯粹私法规范或者既有公法内容又有私法内容的规范的形式存在，但在第三种情况下，理论上仍然可以对其进行拆分，进一步区分出公法规范和私法规范，正如日本学者美浓部达吉指出的：“公法和私法在相互接触的区域间极为近似，欲截然区分为二，殊非易事，但是，这和在自然科学的领域中，动物和植物于其相近的境界内，彼此的区别也不常明了一样，不能成为否定二者区别的理由。”[16]因此，严格意义上规范只以两种形式存在，公法规范或者私法规范，同样，商法强制性规范要么属于公法规范，要么属于私法规范。
首先，国家确认型强制性规范属于私法规范。前文已分析，国家确认型强制性规范是在商法从传统习惯法到近代国家商事立法过程中产生的，这种强制性规范仍然是商事主体按照传统习惯法自行约定的强制性规范，国家不过是对其予以承认或立法确认。因此，国家的作用仅仅是保证传统商事习惯法中的强制性规范能以国家强制力保障实施。换句话说，国家并没有介入商事活动，国家强制也未改变这种强制性规范自治强制的性质。基于此，我们可以认定这种国家确认型强制性商法规范仍然属于私法规范。这种私法属性的强制性规范虽然产生于近代商法，但一直被延续下来，在现代商法中也随处可见，如有关违约责任、合同解除等内容的一些（当然并非所有）规范。当然，从其产生根源来看，这种规范还可以追溯到最古老的商事习惯和习惯法，它们产生于商事主体之间的约定和习惯，是意思自治的产物。
