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湖南省常德市人民政府办公室


常德市人民政府办公室关于印发《常德市闲置土地处理办法》的通知
常政办发〔2006〕13号

各区县（市）人民政府，德山开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖管理区、西洞庭管理区管委会，市直有关单位：

　　《常德市闲置土地处理办法》已经市人民政府研究同意，现予印发，请认真遵照执行。

二OO六年七月十一日

常德市闲置土地处理办法

　　第一章　总　则

　　第一条　为加强土地管理，充分和合理利用土地，依法处理闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条　县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地的认定和处理工作。

　　第三条　本办法所称闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地，以及虽已动工开发建设，但建设投资总额或者开发建设面积没有达到规定要求的建设用地。

　　具有下列情形之一的，应当认定为闲置土地：

　　（一）已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，自批准用地之日起满一年未动工开发建设的；

　　（二）已经办理土地使用权出让手续，超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的；

　　（三）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；

　　（四）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额（发展改革行政主管部门批准的基建计划中下达的投资总额）不足25%，且未经批准中止开发建设连续满一年的；

　　（五）法律、行政法规规定的其他情形。因不可抗力或者政府行为造成动工开发建设延误的，土地使用者应当在动工开发期限届满前30日内向土地所在地的县级以上人民政府国土资源部门提出延期开发书面申请。延误开发建设的原因消失后，土地使用者应当及时恢复建设。自延误开发建设的原因消失之日起不恢复建设满一年的，应当认定为闲置土地。

　　第四条　国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准书规定分期建设的，按分期建设的范围核定闲置土地面积。

　　第二章　认　定

　　第五条　闲置土地以宗地为单位，由县级以上人民政府土地行政主管部门认定。

　　第六条　县级以上人民政府土地行政主管部门对认定的闲置土地，应当向闲置土地使用者下达《闲置土地认定通知书》，告知闲置土地的认定理由、处理依据、处理方式以及土地使用权人的权利和义务等。

　　第七条　被认定为闲置土地的土地使用者应当如实向土地行政主管部门提供闲置土地的基本情况等资料。

　　第八条　被认定为闲置土地的土地使用者对土地行政主管部门认定为闲置土地理由、依据和处理方式等有权进行陈述和申辩，并可提供相关依据。
土地行政主管部门必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，土地行政主管部门应当采纳。

　　第三章　处　理

　　第九条　闲置土地的处理分收取闲置费、收回土地使用权和处置三种方式。

　　第十条　已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，自批准之日起满一年未动工开发建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门按每平方米2元至10元收取闲置费。

　　在城市规划区内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，由县级以上人民政府土地行政主管部门收取相当于出让合同规定的出让金20%以下的闲置费。

　　第十一条　已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，满两年未实施补偿或实际用地的，批准文件自动失效，该幅土地退还农村集体经济组织恢复耕种。

　　第十二条　已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，已实施征地补偿，连续两年未动工建设的，报经原批准机关批准，无偿收回土地使用权。无偿收回土地使用权时，未足额实施征地补偿的，由收回土地使用权的土地行政主管部门依法按差额对农村集体经济组织和征地前土地使用者实施补偿。

　　第十三条　在城市规划区内，以出让方式取得的土地使用权进行房地产开发，超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的，由县级以上人民政府土地行政主管部门无偿收回土地使用权。

　　对已全部实施拆迁安置的，收回的土地由土地行政主管部门重新确定土地使用者或交由土地储备机构进行储备。未实施拆迁安置的，收回的土地交由原土地使用者临时使用。对已部分实施拆迁安置的，已拆迁安置部分土地交土地行政主管部门重新确定土地使用者或交由土地储备机构进行储备，对未实施拆迁安置的部分土地交由原土地使用者临时使用。

　　第十四条　对本办法第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定以外的闲置土地，县级以上人民政府土地行政主管部门应当拟定闲置土地处置方案。闲置土地上依法设立了抵押权或者被司法机关依法查封、冻结的，还应当通知抵押权人、司法机关参与处置方案的拟定工作。处置方案依法报经原批准用地的人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施。

　　第十五条　闲置土地处置方案可以选择下列处置方式处置闲置土地：

　　（一）延长开发建设时间，按规定缴纳闲置费，但最长不得超过两年；

　　（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；

　　（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由县级以上人民政府收取增值地价；

　　（四）县级以上人民政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；

　　（五）县级以上人民政府收回土地使用权后，采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，并对原土地使用者给予适当补偿；

　　（六）土地使用者与县级以上人民政府签定土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给人民政府，由政府另行安排使用。原土地使用者需要使用土地时，由政府按照土地使用权交还协议书的约定供应土地；

　　（七）对因政府行为造成的闲置土地，土地使用者支付了部分或者全部土地有偿使用费或征地补偿费的，除选择本条（一）至（六）项规定的方式外，可以按照实际交纳的款额占应交款额的比例折算相应土地给原土地使用者使用，剩余部分的土地使用权由人民政府收回。

　　第十六条　依照本办法第十二条、第十三条规定收回国有土地使用权的，由县级以上人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。

　　第十七条　因不可抗力、政府行为或者动工开发必需的前期工作造成的土地闲置或建设项目取消的，土地行政主管部门收回土地使用权时，应当给予原土地使用者适当补偿，补偿标准由土地取得成本、开发成本以及合理的土地使用费用等因素确定。

　　第十八条　土地使用者闲置土地一年以上未满两年，近期内又无法动工建设的，土地使用者按规定缴纳闲置费后，县级以上人民政府土地行政主管部门土地储备机构可以予以收购，收购价格按本办法第十七条的规定确定。

　　第四章　附　则

　　第十九条　本办法由市国土资源局负责解释。

　　第二十条　本办法自发布之日起施行。


　　前科消灭制度，又称污点消灭制度，是指曾被宣告有罪或被判处刑罚之人具备法定条件时，职权部门依照法定程序依法注销其有罪宣告或处刑的犯罪记录，注销后犯罪人恢复犯罪前的社会状态，社会不得加以歧视和偏见的一种帮扶制度。当前，在未成年人前科消灭制度已成为世界各国刑事立法的潮流和大趋势的背景下，在广泛倡导刑法谦抑性和刑罚人道主义的话语环境下，面对未成年犯罪人正当权益日趋高发的未成年人犯罪态势，仔细审读我国关于未成年人犯罪前科制度相关规定的现状与缺憾，研究并构建符合我国国情的未成年人前科消灭制度就显得尤为必要和紧迫。

　　近年来，各地司法实务部门对未成年人前科消灭制度的有益探索，已颁布实施的《刑法修正案（八）》和修订过的《刑事诉讼法》已经遥相呼应构建起未成年人犯罪前科封存制度，前科封存制度相对以前前科报告制度无疑是种进步，但犯罪前科依然存在，这无疑是未成年犯复归社会的重要阻因。未来我国应逐步考虑建构未成年人犯罪前科消灭制度，以便为治理和预防未成年人重新犯罪提供新思路。

　　一、当前我国立法现状

　　纵观当今世界各国立法，前科消灭制度已成为世界大多数国家立法发展趋势，然而反观我国立法，不仅没有规定前科消灭制度，反而规定了前科报告制度，现行《刑法》第 100 条规定 ：“依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。”另外，在《法官法》、《检察官法》、《律师法》、《公务员法》等也对有前科者从事某些职业和活动作了相应的限制和禁止。与此相适应，一些地方政府及职能部门也对有前科的人入学、复学、就业等方面作出了许多限制性或禁止性的规定。在国内改革呼声日益高涨的新形势下，我国立法开始顺应世界立法趋势，2011 年 5 月颁布实施的刑法修正案（八）》对此作了一些调整和修改，取消了轻罪未成年人前科报告义务，但对成年人前科制度的规定纹丝不动。2012 年的刑事诉讼法修正案对前科制度有了更大的调整，规定了未成年人犯罪记录封存制度和针对未成年人犯罪的特殊诉讼程序。上述立法让我们看到了我国在前科制度上的松动和进步。但是，我们认为，这些规定有些仅是在有限的群体和有限的犯罪领域免除了前科报告义务，而且虽然对未成年犯罪实行犯罪前科封存制度，但并没有真正消灭前科，更不是世界法治意义上的前科消灭制度。

　　二、前科封存和前科消灭的区别

　　未成年人前科消灭指在刑事法律领域中，曾经受过有罪宣告或者被判处刑罚的未成年人，经审查认定其真诚悔罪，造成的社会危害已得到弥补，罪错行为已得到有效矫正，再犯可能性微小，不具有社会危害性且具备法定条件时，由专门机关依据一定的程序注销其有罪宣告或者被处刑记录，不必再遭受犯罪标签消极影响的一项制度。与之相关的还有新刑诉法新规定的未成年人前科封存制度，但二者有很大区别：一方面，前科消灭旨在对犯罪记录彻底地抹除，消除一切犯罪影响回归犯罪前的社会状态，而前科封存仅仅是对犯罪记录的一种暂时的保密和不予披露；但犯罪带来的影响依然客观存在；另一方面，前科被消灭后不存在解封或者重新启动的问题，但是前科被封存后在特定条件下可以被查询、解封或者重新启动。未成年人前科消灭制度强调的是在一定条件下将未成年犯罪人的犯罪记录彻底地消灭，以彻底地保护未成年犯罪人的合法权益。可以看出，同前科封存制度相比较，前科消灭制度在维护未成年权益方面明显更加得力和彻底。

　　三、前科制度带来的严重后果

　　首先，前科制度与政审制度相结合，导致犯罪人一朝是罪犯。前科制度与单位的人事档案制度相结合，将给罪犯今后的人生带来各方面的歧视待遇。根据《法官法》、《检察官法》和《人民警察法》的规定,曾因犯罪受过刑事处罚的,不得担任法官、检察官和人民警察。诸如此类,在《律师法》、《教师法》、《拍卖法》、《会计法》、《公司法》、《兵役法》中都有所规定。

　　其次，前科制度阻碍了少年罪犯回归社会这个目标的实现。少年司法程序和普通司法程序最大的区别在于少年司法程序不过分地强调惩罚、不过分地强调程序的正义，强调的是回归社会，回归社会是少年司法独有的价值，也是最高价值。而前科制度最大限度地阻碍了这个目标的实现，它使一个小孩一朝失足，就将在升学、就业、参与社会公共生活等方面受到各种各样的歧视性待遇。这不仅使他无法回归社会，更有可能使他自暴自弃，重新走上犯罪道路。这时若通过前科消灭，其将在社会、家庭的正确引导下重新塑造一个崭新的形象。

　　最后，前科制度可能带来整个社会的不宽容。这不是一个简单的制度问题，而是整个社会道德层面的负面因素。有学者统计，至少有超过 160 部法律对于受过刑事处罚的公民进行了权利限制。如果一个人一旦被贴上犯罪人的标签，从此，他将成为被排斥于我们体制之外的异类。对归正人员过度排斥将人为制造一个不断膨胀、恶化且难以消解的社会敌对阶层，并最终对社会安全构成威胁。

　　四、未成年人前科消灭制度的价值探析

　　为了更好地保护未成年犯罪人的合法权益，许多西方国家都在相关法律中规定了未成年人前科消灭制度，我国在立法上虽然没有明确规定但在实践中已有实施此制度的探索，如 2003 年底石家庄市长安区法院推出“未成年人前科消灭”实施办法。那么未成年人前科消灭制度到底对于保护未成年人的利益有什么特殊价值呢？

　　（1）有利于未成年犯罪人顺利地回归社会

　　前科作为一种“身份标签”给未成年犯罪人带来了许多不利影响，成为其回归社会的一个最大障碍，而未成年人前科消灭制度的宗旨就是要揭去标签，消除其犯罪记录，抹去其污点，使其能够以与同龄人平等的姿态重新回归主流社会，在升学、入伍、就业等方面获得与其他人同等的对待，为其搭建一座摆脱人生败局的桥梁，从而使他们顺利回归社会。

　　（2）有利于保障未成年犯罪人的人权

　　人权是每个人作为人应该享有的基本权利，是与生俱来的权利，但是前科制度却侵犯了未成年犯罪人的人权，尤其是前科报告制度的存在使未成年犯罪人处于社会公众的排斥和歧视之下。根据现行法的规定，一旦有了前科，将会被许多职业拒之门外，这显然是不公平的。此外，前科也属于个人隐私的一部分，而现有的前科制度使犯罪记录处在阳光下，无疑侵犯了未成年犯罪人的隐私权。未成年人前科消灭制度通过消除未成年人的犯罪记录来避免现行法律对未成年人隐私的侵犯，进而保障其基本人权。

　　（3）体现了刑事司法的人性化色彩

　　前科对于未成年犯罪人是一个很有力的惩罚，但是对于经过改造已经没有人身危险性的未成年人来说，如果让其继续受到前科的困扰，难免会使社会公众认为刑法冷酷无情，产生不正义感，并且因刑法的不人道而对刑法产生排斥和抵触。前科消灭制度传递的是这样一个信息：只要好好改造，就有机会得到前科消灭的机会，重新开始。这无疑潜在地有利于增强国家法律的亲和力和影响力，彰显国家的“宽容”理念。

　　五、未成年人犯罪前科消灭制度的构建设想

　　（1）应在法律中明确规定未成年人犯罪前科消灭制度

　　为了便于司法部门在实践中对未成年人犯罪前科消灭制度的操作有法可依，应当在法律中明确规定未成年人犯罪前科消灭制度。包括出台一系列的前科消灭法和程序法，参照国外先进立法经验并结合我国国情，规定前科消灭制度内容、时间、范围、方法、提请、监督制约等具体内容，以充分维护未成年人合法权益，避免出现操作中的法律空白。

　　（2）应当有条件地对未成年人进行犯罪前科消灭

　　应当明确，对未成年人所进行的犯罪前科消灭并不是绝对的，对未成年人不加以区分对待而一味地进行犯罪前科的消灭是与宽严相济的刑事法律政策背道而驰的。前科者在规定的期间内是否确有悔改表现，是影响前科能否消灭的重要条件，如果确有悔改表现，则按时消灭前科；如果表现不良，则应继续保留前科。同时还应当结合未成年人的生理、心理特点，制定合理的考察措施并派专人审查执行刑罚期间未成年人表现，最终裁定是否消灭前科。

　　（3）应设立起专门的档案机构，实行严格保密制度

　　设立未成年人犯罪前科消灭制度其本意就是为了帮助未成年人在接受了相应的刑罚和悔改后能够无污点地回归社会，不受歧视。因此，设立专门的档案机构，实行严格的保密制度是十分有必要的。管理人员要严格管理，不得泄露档案内容，除司法机关和未成年人近亲属外，任何人不得借阅、复制、摘抄未成年人犯罪记录档案。另外，销毁要有记录和必要的监督措施，并且不公开进行。