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陇南市人民政府办公室关于印发陇南市突发公共事件新闻发布工作实施办法试行的通知

作者:法律资料网 时间:2024-05-11 17:17:32  浏览:8278   来源:法律资料网
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陇南市人民政府办公室关于印发陇南市突发公共事件新闻发布工作实施办法试行的通知

甘肃省陇南市人民政府办公室


陇政办发〔2005〕191号



陇南市人民政府办公室关于印发陇南市突发公共事件新闻发布工作实施办法试行的通知



各县(区)人民政府,市政府各部门:

《陇南市突发公共事件新闻发布工作实施办法(试行)》已经市政府同意,现予印发,请认真贯彻执行。





二00五年十二月二十八日









陇南市突发公共事件新闻发布工作实施办法(试行)



一、总则

1、目的

制订本《实施办法》的目的是:及时、准确地发布有关信息,澄清事实,解疑释惑,主动引导舆论,维护社会稳定,最大程度地避免、缩小和消除因突发公共事件造成的各种负面影响,为妥善处置突发公共事件营造良好的舆论环境。

2、依据

依据《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省突发公共事件新闻发布工作实施细则(试行)的通知》(甘政办发[2005]138号)、《陇南市人民政府办公室关于印发陇南市人民政府突发公共事件总体应急预案的通知》(陇政办发[2005]16号)及相关法规、文件精神,结合我市实际情况,特制定本实施办法。

3,适用范围

突发公共事件新闻发布工作是突发公共事件处置工作的重要组成部分。本实施办法适用于处置重大和较大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件及其它各种类型突发公共事件的新闻发布。

4、工作原则

(1)及时主动,准确把握。事件发生后,力争在第一时间发布准确、权威信息,稳定公众情绪,最大程度地避免或减少公众猜测和新闻媒体的不准确报道,掌握新闻舆论的主动权。

(2)加强引导,注重效果。提高正确引导舆论的意识和工作水平,使突发公共事件的新闻发布工作有利于事件的妥善处置,有利于全市工作大局,有利于维护人民群众的切身利益,有利于社会稳定和人心安定。

(3)严格制度,明确职责。市内重大、较大突发公共事件的新闻发布,在市委、市政府统一领导下,由市委宣传部、市政府办公室负责组织指导,市政府负责处置事件的有关部门归口管理,市政府办具体实施。未经授权或批准,任何部门和单位不得擅自发布。凡重大事件和涉外事件的新闻发布和报道口径,须经市委、市政府批准。对违反工作纪律,蓄意封锁或随意散布消息,造成重大消极影响和严重后果的,依纪、依法追究有关责任人的责任。

二、组织领导及工作职责

1、新闻发布领导小组

新闻发布领导小组为市政府成立的市突发公共事件应急委员会的重要组成部分,在市委、市政府的统一领导下开展工作。下设相关工作小组,由市委和市政府有关部门派员组成。

领导小组组长:由负责应急指挥的市政府领导指定。

副组长:由市委宣传部、市政府办及负责事件处置的市政府部门负责人或新闻发言人担任。

成员:根据突发公共事件的类别等情况确定具体成员。

2、新闻发布领导小组职责

(1)接受市委、市政府相关应急指挥机构的授权,根据突发公共事件的发生、发展,启动各工作小组,有关部门迅速派员集中办公,必要时设立新闻中心。

(2)审定新闻发布方案,拟定新闻发布内容,组织新闻发布会并回答记者提问。

(3)管理采访事件的中外记者。

(4)收集、跟踪境内外舆情,及时向应急指挥机构报告并向有关部门或机构通报情况,通过各种方式,有针对性地解疑释惑,澄清事实,批驳谣言,引导舆论。

(5)落实应急指挥机构交办的其他事项。

3、相关成员单位职责

(1)负责事件处置的市政府有关部门要指定专人负责突发公共事件新闻发布工作;积极配合新闻宣传部门,及时提供事件有关信息;拟定新闻发布内容初稿,审核向新闻媒体提供的新闻稿;参与新闻发布并回答记者提问,视情况接受新闻媒体采访。

(2)市委宣传部、市政府办公室提出新闻发布,报道工作意见,指导组织新闻发布、报道工作,协调解决新闻发布、报道工作中出现的问题,收集、跟踪境内外舆情,组织舆论引导。负责对互联网的监控、管理及网上舆论引导工作。

(3)市外事侨务办公室负责受理外国记者及港澳台记者的采访申请及管理工作,并负责对在事件现场采访的外国及港澳台记者的管理工作。

4、各工作小组主要职责

新闻发布组:由负责事件处置的市政府主管部门和市政府办组成,制定新闻发布方案,拟定新闻发布内容,组织新闻发布会并回答记者提问。

信息监控组:由市委宣传部、市政府办、市公安局组成,负责对境内外媒体有关报道的收集、整理和分析工作,及时上报重要信息。组织对互联网的舆论引导和信息安全管理工作。

综合协调组:由市委宣传部、市政府办、市外事侨务办和负责事件处置的市政府主管部门组成,负责新闻发布领导小组的运转,情报信息的上报及通报、受理中外记者的采访申请及记者管理等工作。

新闻中心:必要时临时设立。由市委宣传部、市政府办、市外事侨务办和负责事件处置的市政府主管部门组成,负责组织新闻发布会,为事件现场采访的中外记者提供采访和发稿等服务。

三、新闻发布分级应急响应

1、I级(特别重大突发公共事件)。根据需要,经负责应急指挥的市政府领导同志批准,由新闻发布领导小组会同市突发公共事件应急委员会,配合市政府相关应急指挥机构或授权的主管部门组织实施新闻发布工作。

2、Ⅱ、Ⅲ级(重大、较大突发公共事件)。由新闻发布领导小组会同市突发公共事件应急委员会作出决定,市应急委员会办公室同时向市委宣传部、市政府办负责人通报情况,并协调政府主管部门组织新闻发布工作。

(1)新闻发布领导小组组长向小组成员传达市委、市政府相关精神,分析形势及境内外舆情,明确工作要求,建立各项工作机制,落实各工作小组和工作人员职责。

(2)拟定新闻发布方案。迅速拟定新闻发布方案和内容,报市应急委员会负责人审批。在组织新闻发布过程中,如遇到难以把握的重大、敏感问题,要及时向市应急委员会负责人请示,并遵照要求迅速组织落实。

(3)组织新闻发布。按照批准的新闻发布方案,及时、有序地组织新闻发布。根据突发公共事件的等级,以陇南市人民政府新闻发布会或陇南市人民政府办公室新闻发布会名义发布。发布会由市政府副市长、市政府秘书长或市政府办公室主任主持,负责处置事件的市政府领导或市政府主管部门负责人发布。除新闻发布会外,还可视事件发展情况,以新闻通报会、吹风会、散发新闻稿、应约接受记者采访、口头或书面、电话或电子邮件回答记者提问等多种形式进行发布。应优先安排、接受中央和省级主要新闻媒体采访。市内新闻媒体的报道内容,要与《陇南报》、“陇南公众信息网”网站的口径一致。

(4)中外记者采访管理。由有关工作小组及时受理中外、境外记者的采访申请,并向记者提供相关信息。必要时设立临时新闻中心,对获准采访突发公共事件的中外记者,既要尽可能提供服务和方便,又要加强管理。在确保事件处置和人身安全的前提下,应安排记者到事件现场采访,但必须服从现场指挥部门的管理,不得干扰或影响事件的处置工作。新闻发布领导小组要派员到事件现场协调指挥有关部门组织好记者采访活动。

(5)境内外舆情跟踪、通报和互联网信息安全管理。由有关工作小组指定专人收集和整理境内外舆情,汇编舆情简报,上报市委、市政府和市应急委员会并通报相关部门。迅速开展有效的网上舆论管理和引导工作,及时封堵和删除有害信息。

(6)新闻发布工作要求。

一是要及时准确。新闻发布既要争取发布时效,又要确保信息准确。情况较为复杂的突发公共事件,在事态尚未清楚但可能引起公众猜测和恐慌时,应在第一时间发布已认定的简要信息,根据事态发展和处置工作进展情况,再做后续详细发布。

二是要把握适度。新闻发布既要使公众及时了解相关信息,又要讲究策略,认真策划,循序渐进,确保事件处置工作的顺利开展。突发公共事件信息的发布要适时、适度,要有助于公众对事件的正确了解,争取群众的理解和支持,有助于动员和组织群众参与事件的处置,消除和化解公众的恐慌情绪,维护社会稳定。

三是要突出重点。除及时发布事件造成的伤亡、损失和影响等信息外,应着重组织报道各级党委、政府妥善处置事故的情况,有关部门已采取的防灾、防病、减少损失等应急措施;报道社会公众以健康的心态面对考验,增强战胜危机的信心;宣传防灾、防病等方面的知识。

四是要分类处理。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等危及公共安全并造成重大、较大影响的突发公共事件,应及时组织新闻发布。涉及重大、较大政治性、群体性事件,危害国家安全、损害我国国际形象的事件,以及其他突发社会安全事件,一般不作公开报道。确需公开报道的,要按照市委、市政府的要求,统一对外发布消息。

五是要主动引导。对境外媒体针对我突发公共事件的有关歪曲性报道和别有用心者借机造谣攻击、诽谤煽动的行为,市委宣传部、市政府办要及时通过适当方式和途径,做好辟谣和驳斥澄清工作,以正视听。

(7)新闻报道要求。各新闻媒体记者在突发公共事件的采访报道中,要自觉遵守国家法律和有关规定,恪守新闻职业道德,不得泄露国家机密,不得以非法手段获取信息,不得编发未经核实的稿件,不得有意炒作。对失实报道和造成重大影响及严重后果的,要严肃追究责任。国外、境外媒体记者未经申请许可,不得擅自参与对突发公共事件的报道。

3、Ⅳ级(影响较小的突发公共事件)。由新闻宣传部门会同当地政府、处置事件的主管部门组织新闻发布。必要时,市级新闻宣传部门可协助安排记者前往采访,指导新闻发布工作。

四、后期处置

1、善后工作

突发公共事件应急处置结束后,新闻发布领导小组可根据需要,保留部分工作人员负责善后的有关新闻发布事项。

2、总结评估

(1)突发公共事件处置完毕后,市委宣传部、市政府办应组织有关部门及专家,对境内外新闻媒体的报道情况进行全面总结与评估,并上报有关应急指挥机构。

(2)市委宣传部、市政府办应针对事件处置过程中新闻发布等工作的成功经验及暴露出的问题,进一步修改完善有关工作方案。

(3)对参与突发公共事件新闻发布和新闻报道等工作做出突出贡献的单位或个人,给予表扬;对工作不力,玩忽职守,导致突发公共事件报道和舆论引导不利并造成重大消极影响和严重后果的,视情节轻重,给予行政处罚,并追究领导者的责任。构成犯罪的,依法追究其刑事责任。

五、应急保障

1、通信与信息保障。市应急委员会应将突发公共事件新闻发布领导小组人员纳入应急工作专用通信网络系统,确保应急期间新闻发布领导小组与应急委员会之间、新闻发布领导小组内部各成员之间以及新闻发布领导小组与媒体之间的信息畅通。

2、资金及人员保障。突发公共事件新闻发布工作必需的资金,由市应急委员会在应急救援专项资金中给予保障。负责突发公共事件的新闻宣传工作机构和人员应相对稳定。

3、宣传与培训保障。市委宣传部在组织新闻人员培训时,应将如何做好突发公共事件的新闻发布作为一项重要内容。

六、附则

1、各县(区)政府可根据本办法,制定具体的工作方案。

2、本实施办法由市政府办公室负责解释。

3、本实施办法自印发之日起实施。






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关于未成年人犯罪原因的思考

杨川 中央司法警官学院 河北保定 071000


[摘要] 在我国,未成年人犯罪通常是指已满14周岁不满18周岁的未成年人实施的刑法和有关刑事法律所规定的犯罪行为。未成年人犯罪问题已经成为社会关注程度最高的问题之一。未成年人犯罪的现状和特点.制约和决定未成年人犯罪的原因多种多样,错综复杂。本文试结合心理学、社会学的有关知识对未成年人犯罪的原因进行分析。
[关键词]未成年人犯罪 原因分析 心理学分析 社会学分析


在我国,未成年人犯罪通常是指已满14周岁不满18周岁的未成年人实施的刑法和有关刑事法律所规定的犯罪行为。2001年“四五”普法启动时,中央电视台和司法部在网上做过一个调查,以了解社会对一些法律问题的关注情况。后来公布的调查结果显示,在调查所列出的10个法律问题中最为人们所关心的就是未成年人犯罪问题。从这项调查看,未成年人犯罪问题已经成为社会关注程度最高的问题之一。[1]
一、未成年人犯罪的现状和特点
(一)从犯罪主体来说,未成年人犯罪日益向低龄化方向发展。由于发育年龄提前和频繁接受不良文化影响等原因,20世纪90年代以来未成年人违法犯罪的初始年龄比20世纪70年代提前了2至3岁。近年来,不满14周岁的未成年人实施杀人、强奸、抢劫等严重危害社会的犯罪行为日益增多。[2]
(二)从犯罪手段来说未成年人罪犯作案的手段呈现凶残化和智能化。所谓凶残化是指未成年人在作案时,不计后果、残无人道,在犯罪过程中,对被害人没有丝毫同情怜悯之心,有的残害被害人肢体,有的为消灭证据而灭口。所谓智能化,一是指未成年人在犯罪中使用的工具越来越先进。例如在通讯工具上使用手机、对讲机等,在代步工具上使用摩托车甚至小轿车。二是实施高科技犯罪未成年人越来越多的采用一些现代化的技术和手段进行犯罪,例如网络犯罪等。三是未成年人反侦察能力不断增强,实施犯罪之前精心部署,作案后伪造现场,毁灭、转移证据。
(三)从犯罪类型来说,暴力犯罪、财产犯罪和性犯罪是未成年人犯罪的主要形式。并且暴力犯罪日益突出,不断向着严重化达到方向发展。根据公安部相关统计数字,1997年我国未成年人犯罪类型比例如下:抢劫占46.3%;抢夺占23%;盗窃占6.6%;强奸占4.8%。[3]
(四)从犯罪的组织形式来说,团伙犯罪是未成年人犯罪的主要形式。目前,未成年人犯罪中已有70%是团伙犯罪。[4] 由于未成年人缺乏足够的体力、智力、胆量和经验,单独作案往往难以成功,结成团伙可以互相壮胆,减少作案阻力,使犯罪易于得逞。当前,有的未成年人犯罪团伙拥有严密的组织系统、作案纪律和防侦破措施,已经形成黑社会组织的雏形。这种团伙如果被不法人员掌握和控制或随着团伙骨干成员年龄的增长,将会演化为带有黑社会性质的有组织的专业化犯罪集团,对社会危害性具有倍乘效应。
二、关于未成年人犯罪原因的分析
任何现象的产生和存在都有其特定的原因和条件。作为一种复杂的社会现象,未成年人犯罪也不例外。制约和决定未成年人犯罪的原因多种多样,错综复杂。因此为了探究未成年人犯罪的原因,有必要运用多种学科作为工具进行全方位、多角度的分析。下面是从心理学和社会学的角度对未成年人犯罪的原因进行的分析。
(一)未成年人犯罪原因的心理学分析
一切犯罪行为都是在一定的心理支配下进行的。未成年人虽然心理尚未成熟,但他们的犯罪行为也是受心理支配的。为什么未成年人犯罪具有显著区别于成年人犯罪的特点?这是与作为犯罪主体的未成年人在这一特定年龄阶段下所固有的生理和心理特点分不开的。矛盾是普遍存在的,矛盾存在于一切事物发展的过程中。由于未成年时期的年龄特点所形成的矛盾也是贯穿未成年人成长的全过程的,虽然这些矛盾与未成年人犯罪行为的产生并无必然的联系,但是如果这些矛盾得不到合理的解决,很可能成为未成年人犯罪的动因。
1.未成年人身心矛盾
(1)精力过剩与调节能力低的矛盾
未成年人生理机能迅速发育,使他们的活动量增大,日常学习生活之余仍有大量过剩的精力和体力,但是由于他们心理水平的提高相对缓慢,缺乏足够的调节和控制过剩精力的能力。因此,过剩的精力常常用之不当,在外界不良因素的影响下,往往将过剩的精力用于抢劫、强奸等暴力性的犯罪活动中。
(2)兴奋性高和控制力低的矛盾
由于未成年人腺体的发育,内分泌非常旺盛,大脑常常处于兴奋的状态,导致他们的情绪兴奋性高容易冲动,但是由于他们的大脑皮质尚未成熟,自我控制能力欠缺,容易出现冲动性和情景性犯罪。
(3)性机能发育成熟和道德观念缺乏的矛盾
未成年时期,性机能逐渐发育成熟,从而产生强烈的性意识,有接触异性的需求,有了性的欲望和冲动。然而,他们又缺乏组建家庭和负担家庭的法律道德责任和经济能力,从而产生了生物性和社会性的矛盾。如果,这一时期的未成年人不能正确处理好这对矛盾,那么就不可能正确对待两性关系,就有可能放纵自己,对自己的行为不加约束控制,从而强化这对矛盾,导致性方面的违法犯罪。例如,有的未成年人在色情、淫秽制品的刺激下,为了发泄生理冲动,不惜实施强奸、轮奸等性犯罪;或者为了嫖娼而不惜实施抢劫、盗窃、诈骗等财产性犯罪。
2.未成年人个性心理结构内部的矛盾
(1)孤独感和强烈的交往需要的矛盾
现在,未成年人的生理成熟年龄普遍提前, 生理上的突飞猛进,尤其是性器官的发育成熟,使他们的性意识、性冲动,性体验等接踵而至,这给他们带来了种种困惑或疑虑,产生各种神秘不安的复杂心理。与此同时,他们的心理成熟却明显滞后。他们没有足够的知识和经验来为因生理成熟产生的种种困惑解难释疑,无法合理地为自己减轻心理的重负。随着他们年龄的增长,成人感逐渐增强,对于内心的困惑和疑虑不愿轻易向他们吐露,于是表现出明显的心理闭锁。未成年人处于这种自我封闭之中在心理上与成年人产生隔阂,不愿相互交流思想、感情,因而产生孤独感。但是这种孤独感并不是他们所希望的,他们渴望被人理解,希望与人交往,希望在人际交往中有一定的地位,希望能在同龄人中出类拨萃,以维护自尊。因而人际交往的需要较为强烈,这种在心理上既感到孤独,又渴望交往的矛盾,可能使青少年陷于苦恼的境地。他们不愿与父母老师沟通,却希望与同龄伙伴拉帮结伙,有的甚至离家出走,出外寻找“友谊”。由于他们的社会阅历少,认知狭窄、片面,分不清是非美丑,在复杂的社会生活中,容易被人引诱,上当受骗,稀里糊涂地就加入犯罪团伙,不知不觉地就走上犯罪道路。
(2)好奇心强和辨别是非能力低的矛盾
未成年人对一切感到新奇,对自己不了解的现象,不理解的问题都表现出十分强烈的好奇心和求知欲,但由于他们社会经验不足,认识能力尚未发展成熟,对许多社会现象和科学的准则还没有自己定型的见解和观点,容易受暗示而模仿,自觉不自觉地受一些不良因素地影响,看问题时以偏概全、固执己见,自己认为正确符合自己兴趣爱好的知识就不加考虑的片面接受,以致受到不良的社会风气和一些宣扬暴力、色情的不良亚文化的影响而走上犯罪道路。
(3)独立性和依赖性的矛盾
随着成人感的产生和增强,未成年人对自己估计过高强烈要求独立自主,想从心理上改变过去依赖成年人和受人监护的状态,即取得与成年人相同的地位,离开父母的管束,完全独立。但是,由于他们没有经济来源,且社会生活经验欠缺,不能适应错综复杂的社会,因此未成年人在生活上还要依赖于父母,在社会上还要依赖成年人。这种在心理上想独立,而实际生活中又不得不依赖父母的矛盾可能激发子女与父母之间的冲突,加大代沟的裂痕。在现实社会中,有的因对父母的严格管束十分不满而产生强烈的逆反心理和报复心理,进而实施家庭暴力,甚至出现了弑亲现象。
(4)强烈的情绪冲动和理智控制较弱的矛盾
未成年时期,情绪的兴奋性高,情绪的波动性大,具有极大的冲动性,既表现为热情活泼,又易急躁,激动,好感情用事。有时,当个人需要受到限制而不能得到满足时,就会产生挫折感,进而产生强烈的不满情绪。这时理智的控制能力却显得无能为力,为满足自己的需要而不计后果采取简单粗暴的方法向有关当事人或无辜群众实施攻击行为,进行报复。
(5)自我意识的矛盾
自我意识是指个体对自己已经形成的心理特点和正在发生进行的全部心理活动的认识,以及自己与外界事物相互联系的认识。未成年人由于独立性意向的发展,开始将对外界及外界事物与自己的关系的关注转变为对自己心理活动的关注。这样自己既是观察者,同时又是被自己观察的被观察者,自我意识被分成两个处于不同地位的部分:前者为理想的自我;后者为现实的自我。一般来说,现实的自我总是落后于理想的自我这样一来,二者的不一致便产生了自我意识的矛盾.未成年人自我意识的矛盾通常表现为两种类型:一种是过高的自我评价,另一种则是过低的自我评价。过高或过低的自我评价往往导致个体自我意识确立过程中的过分自负或过分自卑这两大心理缺陷。
①过低的自我评价。处于这种意识状态的未成年人,在把理想的自我与现实的自我进行比较时,对理想的自我期望较高,又无法达到,对现实的自我不满意,又无法改进。他们在心理上的一个特征就是自我排斥。由于在成长过程中,理想的自我与现实的自我的距离过大所导致的自我矛盾冲突,他们往往会产生否定自己、拒绝接纳自我的心理倾向。这类未成年人往往降低人的社会需求水平,对自我过分怀疑,压抑自我的积极性,并可能引发严重的挫折感和内心冲突。他们的心理体验常伴随较多的自卑感、盲目性、自信心丧失和情绪消沉、意志薄弱、孤僻、抑郁等现象,尤其是面对新的环境、挫折和重大生活事件时,常常会产生过激行为,酿成悲剧。近几年来发生的未成年人暴力事件中相当一部分就是由此类心理问题所导致的。
②过高的自我评价。这是一种与过低的自我评价相对立的自我意识状态。在这种自我概念的支配下,个体往往扩大现实的自我,形成错误的不切实际的理想的自我,并认为理想的自我可以轻易实现。这种类型的未成年人往往盲目乐观,以我为中心、自以为是,不易被周围环境和他人所接受与认可,容易引起别人的反感和不满。因此极易遭受失败和内心冲突,产生严重的挫折感,导致苦闷、自卑、自我放弃。有时会引发过激行为和反社会行为。
(二)未成年人犯罪原因的社会学分析
未成年时期是每个人都必须经历的人生阶段。因此,未成年人的身心特征本身并不是决定犯罪发生的必然原因。但是,由于这一特定年龄阶段身心发展的不成熟性、不稳定性,使得他们极易在社会化过程中接受错误、消极的影响,进而产生形成犯罪心理、实施犯罪行为的可能性。未成年人的犯罪心理的形成要经历一个不完全社会化或者错误社会化的过程,这是一个由量的积累到质的飞跃的过程。未成年人的社会化主要是在家庭、学校等直接生活的微观社会环境中实现的。
1.家庭的不良影响
家庭作为社会的细胞,是未成年人一生中经历的第一个场所,是他们社会化过程的起点。在未成年人社会化过程中,家庭起着举足轻重的作用,而不良家庭环境对未成年人不健全人格的形成具有原发性的影响。
(1)家庭结构有缺陷
家庭的残缺,是未成年人犯罪的“催化剂”。夫妻关系是家庭存在的基础,当夫妻双方感情破裂,或者因为离婚、死亡、服刑以及其他原因失去了夫妻中的一方或双方时,致使家庭结构的完整性遭到破坏。在这种家庭中,尤其是失去丈夫的家庭,家庭收入减少,生活水平下降,教育子女的责任就落到了妻子一方,再加上家务劳动的压力、时间、精力等的限制,疏于管理和教育,极易导致未成年人放任自流,误入歧途。另外,由于家庭结构不完整,导致家庭成员间的情感交流失衡,人际关系冷漠,未成年人很容易形成孤僻、冷漠、自卑等不良性格特点和反叛心理。他们在家里得不到爱和精神生活的满足,往往会向外寻求精神支持和寄托。这样,由于他们心理尚未成熟,社会经验不足,在不良环境的影响和坏人的教唆、引诱下,很容易走上犯罪道路。
(2)家庭教养方式不当
家庭的教养方式直接关系到教育的成败。一些家长没有遵循未成年人生理、心理特征和成长规律,造成教养方式不当,导致未成年人犯罪的一个很直接的、很重要的原因。据广东省少管所反映,在该所服刑的少年犯中有80%和家庭教养方式不当有关。[5]家庭教养方式不当具体表现在以下几个方面。
①娇宠、溺爱
现在的家庭独生子女率在逐年升高,就是因为家庭只有一个孩子,家长往往对子女采取的是一种百依百顺、即使子女犯了错误也对其包庇的态度,使孩子从小养成了自私任性、好逸恶劳、骄横霸道、自我中心的不良性格和行为习惯。这种未成年人进入社会后,当他们的个人利益和需要不能在正常的范围内得到满足时,很可能不顾社会道德、法律规范,从而发生违法犯罪行为。
②简单粗暴
论法人人格否认制度在民事和刑事领域的不同适用

牛建国 彭传雨


摘要:法人人格否认制度最早由英美法的判例所创设,我国于2005年修订公司法时以立法的形式确立了该项制度,法人人格否认制度的确立对于确保交易安全,保护债权人利益发挥了重要作用。因其主要适用于民事领域,所以本文拟从其内涵着手,重点论述其在民事领域的适用;同时由于该制度涉及法人主体资格存在与否的问题,所以与刑事领域的单位犯罪问题有一定的联系,本文又以此为突破口研究其在刑事领域的适用。

关键词:法人人格否认;揭开公司面纱;单位犯罪


  法人人格否认制度最早由美国法官桑伯恩于1905年在“美国诉密尔沃基冷藏运输公司案”中创立,由于其在限制股东滥用法人独立人格身份侵害债权人和公共利益方面的积极作用,现已为世界各国立法所确认。为平衡保护股东和债权人的利益,《中华人民共和国公司法》(下文简称《公司法》)在2005年修订的时候也首次规定了公司法人人格否认制度。
一、公司法人人格否认制度的内涵
  公司法人人格否认制度,指作为债务人的公司严重损害债权人利益时,债权人可以请求法院否认公司法人资格,以追究滥用公司人格的股东对公司债务承担连带责任。为了阻止公司独立人格的滥用和保护债权人利益及社会公共利益,法院在个案中否定公司及其身后的股东各自的独立人格及股东的有限责任,责令股东直接清偿公司债务,承担无限责任,以实现公平、正义的目标。法人人格否认制度弥补了片面强调法人人格独立及股东有限责任制度的固有缺陷,有效地防范了不法行为人利用法人人格逃避法定或约定义务,保护了社会公共利益和债权人的合法利益。时至今日,世界多数国家纷纷引进公司法人人格否认制度,公司人格否认制度己为两大法系所共同认可。
公司法人人格否认制度的基本特征是:
1、公司法人人格否认只是公司法结构中的例外规则,而非一般原则。公司法人独立性原则,即公司作为独立民事主体的法人性质应受到尊重即应当被承认而不是否认。只有当股东滥用公司独立人格,侵害债权人利益及社会公共利益的特定情况下,方可例外适用公司人格否认。
2、公司法人人格否认只是对公司人格独立和股东有限责任绝对化的一种矫正,而并非全面否认。公司人格否认制度的适用不是对该公司法人格的全面、彻底、永久地否认,只适用于在个案中公司法人人格不符合法律规定而需要否认其法人人格的场合,其效力不涉及该公司的其他法律关系,并且不影响该公司作为一个公司独立实体合法的继续存在。
3、公司法人人格否认是对失衡的公司利益关系的法律救济。公司法人人格否认制度不同于公司法人人格独立的制度安排,后者是一种立法规制,是事先确立好规则,而由希望利用公司法人制度者依照此规则行事,一切私法主体只要符合公司法所规定的实体要件和程序要件,即可按法律的预设,取得独立法人资格,享受公司制度带来的利益。而公司法人人格否认制度是国家运用公权力,通过司法规制方式对失衡的公司利益关系进行事后的强制的调整,或者说是通过追究法人人格滥用者的责任,对因法人人格滥用而无法在传统的法人制度框架内获得合法权益者给予一种法律救济。
二、法人人格否认制度在民事领域的适用
  我国《公司法》总则中第20条规定:“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程,依法行使股东权利,不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益;不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的,应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任,逃避债务,严重损害公司债权人利益的,应当对公司债务承担连带责任。”第64条规定:“一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的,应当对公司债务承担连带责任。”
  整个《公司法》中对法人人格否认制度的规定就集中在这两个法条,这也是该制度在民事领域适用的全部法律依据。这样的法律依据在实践运用中显得有些原则性,不够详尽。况且将公司法人人格否认制度列入修订后的《公司法》本来就存在争议,否定意见的重要理由是对法院自由裁量权的担忧,如若适用不当,这一制度很容易被滥用而随地否定公司法人人格,其结果不仅会危害公司法人人格否认制度本身,还可能动摇整个公司法人制度,给公司的发展带来灾难性的后果。因此,对这一制度的适用必须严格把握条件,决不能滥用。
结合我国司法实践以及法人人格否认相关理论,公司法人人格否认通常应具备以下适用件:
(一)主体要件
公司法人人格否认通常基于个案认定,不应撇开具体的案件和主体而对公司的法人人格予以抽象性的否定,因此其适用的对象必须是具体的双方当事人。公司法人人格否认制度的主体应该分为义务主体和权利主体,前者是指公司人格的滥用者,后者是指因公司法人人格滥用而受到损害,并有权提起诉讼的相对人。
1、公司人格的滥用者:揭开公司面纱不等于说追究所有股东对公司债务的连带责任。揭开公司面纱的后果应加于控制股东身上。新《公司法》第20条所称的“股东”既包括一人公司中的唯一股东,也包括股东多元化公司(含普通有限责任公司和股份有限公司)中滥用权利的控制股东,但不包括诚信慎独的股东尤其是小股东。
公司法人人格滥用者应限定为该公司的股东,至于公司中具有实际控制权的董事、经理或其他高级职员,他们也有可能利用职务之便滥用公司法人格以谋取私利,对他们可否适用公司法人格否认制度追究其责任?笔者认为,董事、经理等高管人员分为两类:一类是兼具股东身份的,此类高管人员倘若滥用权利损害债权人利益,可针对其股东身份提起公司法人人格否认之诉;另一类是不具有股东身份的,此类高管人员不能适用公司法人人格否认制度,而是依公司法有关规定适用董事、经理之责任,倘若公司及股东怠于行使权利不对高管人员起诉,债权人可根据《合同法》第73条的规定对董事、经理等高管人员提起代位权之诉。
此外,适用该制度时公司的股东应区分积极股东和消极股东、名义股东和实际支配股东。积极股东是对公司的决策加以影响的股东,消极股东是没有参与公司经营管理的股东,只有积极股东或实际支配股东才有滥用公司人格的可能,那些并未滥用公司法人格的股东仍应受到有限责任原则的保护。
2、因公司法人人格滥用而受到损害,并有权提起诉讼的相对人:公司法人人格否认制度的适用必须经过司法途径,对因法人人格受到损害的当事人进行救济,因此需要由原告提出适用该制度的诉讼请求。公司法人人格滥用的受损者通常是公司的债权人,若公司自己或公司股东为某种利益提起适用公司法人人格否认制度的请求,法院一般不予以适用的。因为要求公司主张自己不是“人”在逻辑上和法理上都是行不通的。在此种情况下,公司或其他无辜股东特别是小股东权益可依公司法其他条款得以保护,比如,根据《公司法》第20条第2款的规定:“公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的,应当依法承担赔偿责任。”如果公司股东滥用权利给公司或其他股东造成损害,公司或其他股东可以对其提侵权之诉。
在此必须指出的是,《公司法》第20条所称“公司债权人”应该包括各类债权人,既包括民事关系中的各类债权人,也包括劳动关系中的债权人(劳动者),还包括行政关系中的特殊债权(如国家税收债券)。
(二)行为要件
公司法人人格否认是对已无独立人格的法人状态的一种揭示和确认。它是因为法人人格被滥用致使法人人格独立性丧失而引起的。因此,没有滥用法人人格的行为则无所谓法人人格的否认。公司股东滥用公司人格行为通常如下:
1、股权资本显著不足
如果出资人以公司方式组织经营,而又未具备足额资本,就可以认为出资人有利用公司法人人格制度逃避股东责任的企图,基于权利与义务相对应、利益与风险相一致的原则,法院有必要启用法人人格否认制度,直接追究股东的责任。
资本显著不足是指股东实际投入公司的资金显著低于公司章程规定的注册资本。也有观点认为,资本显著不足是指将公司资本与公司经营之事业及其隐含的风险相比非常之小,或者与公司经营之规模相比非常之小。笔者认为,股权资本显著不足既包括股东出资低于最低注册资本的情况,也包括股东出资虽高于最低注册资本,但显著低于该公司从事的行业性质、经营规模、雇工规模和负债规模所要求的股权资本的情况。在新《公司法》大幅降低公司的最低注册资本的门槛后,最低注册资本在保护债权人方面的深化已经破灭了。假定一家房地产有限责任公司的出资均高于法定最低注册资本。倘若该公司股东投入公司的股权资本为10OO万元人民币,而公司从银行筹措的债券资本为10亿元人民币,则这显然是一家资本显著不足的公司,法院应毫不犹豫地揭开这家骨瘦如柴公司的面纱。
2、利用公司人格规避契约义务或法律义务的行为
就是利用公司形式制造契约义务或法律义务不能履行或不必履行的既成事实,从而逃避债务承担,而在表面上行为人不履行义务似乎于法有据。此类行为,大致概括为以下三种:
一是“脱壳经营”或称“金蝉脱壳”。即股东为逃避原公司巨额债务而抽逃资金、解散该公司或宣告该公司破产,使公司债权人得不到清偿,再以原设备、场所、人员及相同经营目的而另设一个公司。此行为的目的就是为了逃脱原来公司的巨额债务。为了保护债权人的利益,对此应适用法人人格否认制度将新设的公司人格予以否认,让新设的公司与原公司共同对债权人负连带责任。
二是负有法律上或契约上特定的作为或不作为义务的当事人,利用新设公司或既存公司的法人人格,以达到回避契约义务或法律义务的目的。如利用公司形式从事竞业禁止的行为。再如,在经营具有高度危险性、承担侵权责任概率较高的业务的公司中,其支配股东为了分散经营风险和责任财产,可能会将公司分割成多个性质相同的小公司,如出租车行业,为分散经营风险而以每一部车为单位成立一家运输公司,以在发生交通肇事等侵权行为后,可以以公司人格为抗辩理由,最大限度地回避侵权责任。此行为滥用了公司人格从而达到了规避法律义务之目的,在这种情况下,应将这些企业视为一个“企业实体”,揭开那些小公司的法人人格面纱,直接追究法人人格滥用者的赔偿责任。
三是当事人利用公司名义进行欺诈以逃避合同或法律义务的行为。例如,债权人在决定对某公司的信用进行展期时要求其提供财务信息。该公司提供了一份两周前的资产负债表,表明公司尚有相当的流动资金和较少的现实债务。该公司在制作资产负债表时所反映的信息是正确的,但是由于相隔了两周,在此期间,股东让公司对其进行了大量的股利分配。在这种情况下,应当揭开公司面纱,让股东对公司债权人承担责任。
3、公司人格形骸化
所谓公司人格形骸化实质上是指公司与股东完全混同,使公司成为股东的或另一个公司的另一个自我,或成为其代理机构和工具,以至于形成股东即公司,公司即股东的情况。这在一人公司和母子公司表现得最为明显,其基本表征如下:
一是管理混同。母子公司之间具有共同的管理人员,正所谓“一套班子两块牌子”,且职责不清,这样混同管理,容易导致管理层暗箱操作,损害债权人的利益。
二是财产混同。一方面表现在公司财产与股东财产在实际经营上的混同,另一方面表现在公司与股东或一公司与他公司利益一体化上。如使子公司为母公司的债务提供担保,不遵守正常的贷款程序将资金从一公司转移到另一公司,或者使用共同的银行账户。这都违背了资本维持和资本不变原则,进而影响公司对外承担责任的物质基础。
三是人格混同。如子公司一直被视为母公司的一部分,如“部门”或“分支机构”,而不是一个子公司。子公司亦是依法设立的公司,自应保持独立的存在才能满足公司独立人格的要求,如果母公司仅仅将子公司作为其下属单位,子公司的独立性无从谈起。
四是业务混同。即一公司完全为另一公司的利益需要为准而进行的交易活动、交易行为、交易方式、交易价格等。使交易方无法分清是公司还是股东的交易行为,从而损害债权人的利益。公司人格形骸化实际上是为减少其财产责任采取的一种措施,具有欺诈性质,对债权人的债权造成了损害,故应适用法人人格否认制度将股东与公司的财产一起承担连带责任。
(三)结果要件
公司法人人格否认的结果要件是指公司股东或其他实际控制公司的人滥用公司人格给公司债权人及其他社会群体造成客观上的实际损害,并且滥用公司人格的行为与造成的损失之间有直接的因果关系。
一般说来,公司法人人格否认的结果要件应具有以下两个特点:
一是滥用公司法人人格的行为必须造成损害,而且是对债权人利益造成严重损害,而非一般损害。这首先是因为法人制度中的公司人格独立、股东有限责任以及公司法人人格的宗旨,都是将利益和风险公平地分配于公司的出资者和公司的债权人或其他相关利益人,以实现一种利益平衡体系。其次是公司外部的债权人或其他相关利益人,并不关注也无法关注公司股东是否滥用公司法人人格,他们所关注的只是自己遭受了损失,而这种损失与股东滥用公司法人人格有关,所以需要公司法人人格否认来追究滥用公司法人人格的股东的责任。实现一种利益补偿。当然,判断滥用公司法人人格之行为所造成的损失,既要考虑已经发生的现实损失;也要考虑潜在的损失;既要包括公司的债权人的损失或其他第三人的利益损失,也包括国家利益和社会公共利益的损失。另外,此处的“严重损害”,不是一般损害,更不是轻微损害,而是指公司不能及时足额清偿全部或者大部分债务。不能简单因为债务人公司暂时不能清偿债务,就视为债权人利益受到了严重损害。造成严重损害的原因不仅在于债务人公司拒绝或者怠于清偿债务,更在于债务人公司滥用公司法人资格。
二是滥用公司法人人格的行为与造成的损害之间具有因果关系。滥用行为和实际损害之间的因果关系是追究滥用法人人格行为人法律责任的基础。法人人格滥用行为是否引起法人人格的否认必须确认滥用行为和损害结果之间是否存在着因果关系。这里所要考察的是滥用公司法人人格的行为与债权人的损失之间是否存在内在的必然的联系。如果能证明存在这种内在的必然的联系,则表明二者之间存在因果关系,毫无疑问,应适用人格否认制度。如果债权人不能证明滥用法人人格行为和损害结果之间存在着因果关系,那么债权人就不能要求股东对公司债务承担连带责任。
三、法人人格否认制度在刑事领域的适用

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