北京市地下水资源管理暂行办法

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国务院


《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》


全国土地利用总体规划纲要 （２００６－２０２０年）

目录

前言

第一章　土地利用面临的形势

第一节　土地利用现状

第二节　机遇与挑战

第二章　指导原则与目标任务

第一节　指导原则

第二节　规划目标

第三节　主要任务

第三章　保护和合理利用农用地

第一节　严格控制耕地流失

第二节　加大补充耕地力度

第三节　加强基本农田保护

第四节　强化耕地质量建设

第五节　统筹安排其他农用地

第四章　节约集约利用建设用地

第一节　严格控制建设用地规模

第二节　优化配置城镇工矿用地

第三节　整合规范农村建设用地

第四节　保障必要基础设施用地

第五节　加强建设用地空间管制

第五章　协调土地利用与生态建设

第一节　加强基础性生态用地保护

第二节　加大土地生态环境整治力度

第三节　因地制宜改善土地生态环境

第六章　统筹区域土地利用

第一节　明确区域土地利用方向

第二节　实施差别化的区域土地利用政策

第三节　加强省级土地利用调控

第七章　规划实施保障措施

第一节　加强规划对土地利用的整体控制

第二节　健全规划实施管理制度

第三节　完善规划实施的利益调节机制

第四节　加强规划实施的基础建设

第五节　推进规划民主决策

前言

为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》（以下简称《纲要》）。

《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。

《纲要》以２００５年为基期，以２０２０年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。

第一章　土地利用面临的形势

第一节　土地利用现状

根据全国土地利用变更调查，到２００５年底，全国农用地面积为６５７０４．７４万公顷（９８５５７１万亩），建设用地面积为３１９２．２４万公顷（４７８８４万亩），其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为１２２０８．２７万公顷（１８３１２４万亩），园地面积为１１５４．９万公顷（１７３２３万亩），林地面积为２３５７４．１１万公顷（３５３６１２万亩），牧草地面积为２６２１４．３８万公顷（３９３２１６万亩），其他农用地面积为２５５３．０９万公顷（３８２９６万亩）。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为２６０１．５１万公顷（３９０２３万亩），交通运输用地面积为２３０．８５万公顷（３４６３万亩），水利设施用地面积为３５９．８７万公顷（５３９８万亩）。

党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现：

──农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。１９９７－２００５年，全国非农建设年均占用耕地２０．３５万公顷（３０５万亩），与１９９１－１９９６年年均占用２９．３７万公顷（４４１万亩）相比降低了３１％。

──建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。２００５年与１９９６年相比，单位建设用地二、三产业产值从１９．６３万元／公顷（１．３１万元／亩）增加到５０万元／公顷（３．３３万元／亩），增长了１．５倍。

──土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。１９９７－２００５年，国家投资土地开发整理重点项目２２５９个，各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近２万个，全国累计补充耕地２２７．６万公顷（３４１４万亩），年均补充耕地２５．２９万公顷（３７９万亩）。

──国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。１９９７－２００５年，全国累计实现生态退耕６８６．２５万公顷（１０２９４万亩），沙地面积减少１９．５２万公顷（２９３万亩），裸土地面积减少５．０１万公顷（７５万亩）。

土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出问题：

──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。２００５年全国人均耕地１．４亩，不到世界平均水平的４０％。优质耕地只占全部耕地的１／３。耕地后备资源潜力１３３３万公顷（２亿亩）左右，６０％以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。

──优质耕地减少和工业用地增长过快。１９９７－２００５年，全国灌溉水田和水浇地分别减少９３．１３万公顷（１３９７万亩）和２９．９３万公顷（４４９万亩），而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足４０％。新增建设用地中工矿用地比例占到４０％，部分地区高达６０％，改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。

──建设用地粗放浪费较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近２６．６７万公顷（４００万亩）。全国工业项目用地容积率０．３－０．６，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。１９９７－２００５年，乡村人口减少９６３３万人，而农村居民点用地却增加了近１１．７５万公顷（１７０万亩），农村建设用地利用效率普遍较低。

──局部地区土地退化和破坏严重。２００５年全国水土流失面积达３５６００万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达１３５００万公顷。一些地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。

──违规违法用地现象屡禁不止。２００７年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地２．２０万公顷（３３万亩），违规新设和扩大各类开发区涉及用地６．０７万公顷（９１万亩），未批先用涉及土地面积１５万公顷（２２５万亩）。总体上，违规违法用地的形势依然严峻。

第二节　机遇与挑战

本世纪头２０年，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。必须科学分析全面建设小康社会和全面参与经济全球化的新形势，深刻把握工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战：

──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。到２０１０年和２０２０年，我国人口总量预期将分别达到１３．６亿和１４．５亿，２０３３年前后达到高峰值１５亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

──建设用地的供需矛盾更加突出。我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到２０１０年和２０２０年，城镇化率将分别达到４８％和５８％，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。

──统筹协调土地利用的任务相当艰巨。随着国际化、信息化、市场化的深入发展，经济发展方式转变的步伐不断加快，亟待转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构；实施国家区域发展战略，实现城乡统筹和区域协调，促进国土开发新格局的形成，对调整区域土地利用提出了更高要求。但是，地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

同时，我们也要看到解决当前和今后一个时期土地利用问题的有利条件。从土地利用状况看，我国建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，为统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了基础条件。从国际背景看，经济全球化、科技革命和产业结构升级，有利于我国转变经济发展方式，建设资源节约型社会。从国内环境看，科学发展观的深入贯彻落实，社会主义市场经济体制改革的不断深化，民主法治和政治文明的不断发展，国家综合实力的不断增强，党中央、国务院对土地管理工作的高度重视，有利于加强土地宏观调控，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础作用，有利于促进土地利用和管理方式的转变，实现人地关系的和谐发展。

展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存。必须从我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变、人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间矛盾这一社会主要矛盾没有变出发，正确把握科学发展与资源配置的密切联系和内在规律，本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，立足保障科学发展，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。

第二章　指导原则与目标任务

第一节　指导原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度。按照全面建设小康社会的目标和转变经济发展方式的要求，统筹土地利用与经济社会协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，加强宏观调控，落实共同责任，注重开源节流，推进科技创新和国际合作，构建保障和促进科学发展新机制，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。要遵循以下基本原则：

──严格保护耕地。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。

──节约集约用地。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。

──统筹各业各类用地。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。

──加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。

──强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

第二节　规划目标

根据全面建设小康社会的总体要求和“十一五”经济社会发展的目标任务，规划期内努力实现以下土地利用目标：

──守住１８亿亩耕地红线。全国耕地保有量到２０１０年和２０２０年分别保持在１２１２０万公顷（１８．１８亿亩）和１２０３３．３３万公顷（１８．０５亿亩）。规划期内，确保１０４００万公顷（１５．６亿亩）基本农田数量不减少、质量有提高。

──保障科学发展的建设用地。新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地空间不断扩展，节约集约用地水平不断提高，有效保障科学发展的用地需求。规划期间，单位建设用地二、三产业产值年均提高６％以上，其中，“十一五”期间年均提高１０％以上。到２０１０年和２０２０年，全国新增建设用地分别为１９５万公顷（２９２５万亩）和５８５万公顷（８７７５万亩）。通过引导开发未利用地形成新增建设用地１２５万公顷（１８７５万亩）以上，其中，“十一五”期间达到３８万公顷（５７０万亩）以上。

──土地利用结构得到优化。农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。到２０１０年和２０２０年，农用地稳定在６６１７７．０９万公顷（９９２６５６万亩）和６６８８３．５５万公顷（１００３２５３万亩），建设用地总面积分别控制在３３７４万公顷（５０６１０万亩）和３７２４万公顷（５５８６０万亩）以内；城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由２００５年的３０％调整到２０２０年的４０％左右，但要从严控制城镇工矿用地中工业用地的比例。

──土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。到２０１０年和２０２０年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于１１４万公顷（１７１０万亩）和３６７万公顷（５５００万亩）。

──土地生态保护和建设取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、碱化）草地治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。

──土地管理在宏观调控中的作用明显增强。土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。

第三节　主要任务

围绕规划目标，明确以下主要任务：

──以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局。

──以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。

──以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，统筹土地利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。

──以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区的形成；强化省级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。

──以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实差别化的土地利用计划政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调整机制，确保土地利用规划目标的实现。

第三章　保护和合理利用农用地

围绕守住１８亿亩耕地红线，严格控制耕地流失，加大补充耕地力度，加强基本农田建设和保护，强化耕地质量建设，统筹安排其他农用地，努力提高农用地综合生产能力和利用效益。

第一节　严格控制耕地流失

严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。到２０１０年和２０２０年，新增建设占用耕地分别控制在１００万公顷（１５００万亩）和３００万公顷（４５００万亩）以内。

严格禁止擅自实施生态退耕。切实落实国家生态退耕政策，凡不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。

加强对农用地结构调整的引导。合理引导种植业内部结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。

加大灾毁耕地防治力度。加强耕地抗灾能力建设，减少自然灾害损毁耕地数量，及时复垦灾毁耕地。规划期间力争将因灾损毁减少的耕地控制在７３．３３万公顷（１１００万亩）以内。

第二节　加大补充耕地力度

严格执行建设占用耕地补偿制度。切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务；支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务，确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排。积极推进土地整理复垦开发补充耕地，努力拓宽资金渠道，探索市场化运作模式。

大力加强农村土地整理。积极稳妥地开展田水路林村综合整治，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。组织实施土地整理重大工程。到２０１０年和２０２０年，通过土地整理补充耕地６３万公顷（９４５万亩）和１８２万公顷（２７３０万亩）。

积极开展工矿废弃地复垦。加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地的复垦，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。组织实施土地复垦重大工程。到２０１０年和２０２０年，通过工矿废弃地复垦补充耕地１７万公顷（２５５万亩）和４６万公顷（６９０万亩）。

适度开发宜耕后备土地。在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件，有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用，组织实施土地开发重大工程。到２０１０年和２０２０年，通过开发未利用地补充耕地３４万公顷（５１０万亩）和１３９万公顷（２０８０万亩）。

第三节　加强基本农田保护

稳定基本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田；确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。

加强基本农田建设。建立基本农田建设集中投入制度，加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度，大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量。综合运用经济、行政等手段，积极推进基本农田保护示范区建设。

第四节　强化耕地质量建设

加大耕地管护力度。按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。

确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设。

第五节　统筹安排其他农用地

提高园地利用效益。重点发展优质果园，建设优势果产品基地，促进品种结构调整和产品质量提高。调整园地布局，引导新建园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地集中发展。加强对中低产园地的改造和管理，稳步提高园地单产和效益。

严格保护林地。加强林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用林地，严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。管好、用好现有林地，加强低效林地的改造，加快迹地更新及受损林地的恢复和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，扩大有林地面积。

推进牧草地综合整治。合理利用草场资源，防止超载过牧，严禁滥挖、滥采、滥搂、滥垦。坚持用养结合，科学合理地控制载畜量。加强天然草原改良，培育、提高草地生产力。牧区逐步改变依赖天然草原放牧的生产方式，建设高产人工草地和饲草饲料地。半农半牧区发展人工种草，实行草田轮作。支持退化草场治理、退牧还草、草地生态系统恢复重建等工程的实施。

合理安排畜禽养殖用地。加强畜禽养殖用地调查与规划，鼓励规模化畜禽养殖。引导新建畜禽场（小区）利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，发展畜禽养殖。

第四章　节约集约利用建设用地

围绕提高建设用地保障科学发展的能力，严格控制建设用地规模，科学配置城镇工矿用地，整合规范农村建设用地，保障必要基础设施用地，优化建设用地结构和布局，加强建设用地空间管制，促进国民经济又好又快发展。

第一节　严格控制建设用地规模

严格控制新增建设用地规模。以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模，强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。以控制新增建设用地规模特别是建设占用耕地规模，来控制建设用地的低效扩张，促进土地利用模式创新和土地利用效率提高，以土地供应的硬约束来促进经济发展方式的根本转变。

加大存量建设用地挖潜力度。积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发；积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力。

积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。

第二节　优化配置城镇工矿用地

控制城镇工矿用地过快扩张。合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，引导大中小城市和小城镇协调发展，防止城镇工矿用地过度扩张。严格执行国家工业项目建设用地控制指标，防止工业用地低效扩张，从严控制城镇工矿用地中工业用地比例。从严从紧控制独立选址项目的数量和用地规模，除矿山、军事等用地外，新增工矿用地必须纳入城镇建设用地规划范围。严格按照土地利用总体规划和节约集约用地指标审核开发区用地，对不符合要求的，不得扩区、升级。

优化工矿用地结构和布局。依据国家产业发展政策和土地资源环境条件，合理制定产业用地政策，优先保障技术含量高、社会经济效益好的产业发展用地，重点保障与地区资源环境条件相适应的主导产业用地。科学配置不同类型和不同规模的企业用地，提高工业用地综合效益，促进地区产业链的形成。鼓励利用原有工业用地发展新兴产业，降低用地成本，促进工业产业升级。调整优化工矿用地布局，改变布局分散、粗放低效的现状。

引导城镇用地内部结构调整。控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例，促进城镇和谐发展。严格限定开发区内非生产性建设用地的比例，提升开发区用地效率和效益。合理调整城镇用地供应结构，优先保障基础设施、公共服务设施、廉租住房、经济适用住房及普通住宅建设用地，增加中小套型住房用地，切实保障民生用地。

第三节　整合规范农村建设用地

积极支持新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。

加强农村宅基地管理。合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。

稳步推进农村建设用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”用地的改造。到２０２０年，完成农村建设用地整理９０万公顷（１３５０万亩），其中，“十一五”期间完成３０万公顷（４５０万亩）。

第四节　保障必要基础设施用地

保障能源产业用地。按照有序发展煤炭、积极发展电力、加快发展石油天然气、大力发展可再生能源的要求，统筹安排能源产业用地，优化用地布局，严格项目用地管理，重点保障国家大型煤炭、油气基地和电源、电网建设用地。２００６－２０２０年安排新增能源建设用地５０万公顷（７５０万亩），其中，“十一五”期间安排新增能源重点建设项目建设用地２０万公顷（３００万亩）。

统筹安排交通用地。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求，优化各类交通用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。２００６－２０２０年，新增铁路用地２６万公顷（３９０万亩），其中，“十一五”期间安排１１．５万公顷（１７２．５万亩）。新增公路用地１４５万公顷（２１７５万亩），其中，农村公路用地３０万公顷（４５０万亩）；“十一五”期间安排新增公路用地５５万公顷（８２５万亩），其中农村公路用地１２万公顷（１８０万亩）。新增港口码头用地３万公顷（４５万亩），其中，“十一五”期间安排１万公顷（１５万亩）。新增民用机场用地５万公顷（７５万亩），其中，“十一五”期间新增民用机场用地１．５万公顷（２２．５万亩）。

合理安排水利设施用地。按照水资源可持续利用和节水型社会建设的要求，加强水利设施的规划选址和用地论证，优先保障具有全国和区域战略意义的重点水利设施用地。推动农村水利设施建设，保障以灌区续建配套节水改造、雨水集蓄利用和农村饮水安全为重点的农村水利设施用地，促进农业生产和农村生活条件的改善。规划期间，安排新增水利设施用地４５万公顷（６７５万亩），其中，“十一五”期间安排２２万公顷（３３０万亩）。南水北调东线和中线工程安排８．７０万公顷（１３１万亩）。

加强矿产资源勘查开发用地管理。按照全国矿产资源规划的要求，完善矿产资源开发用地政策，支持矿业经济区建设，加大采矿用地监督和管理力度。按照全国地质勘查规划的要求，依法保障矿产资源勘查临时用地，支持矿产资源保障工程的实施。

第五节　加强建设用地空间管制

实行城乡建设用地扩展边界控制。各地要按照分解下达的城乡建设用地指标，严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界，明确管制规则和监管措施，综合运用经济、行政和法律手段，控制城乡建设用地盲目无序扩张。

落实城乡建设用地空间管制制度。城乡建设用地扩展边界内的农用地转用，要简化用地许可程序，完善备案制度，强化跟踪监管；城乡建设用地扩展边界外的农用地转用，只能安排能源、交通、水利、军事等必需单独选址的建设项目，提高土地规划许可条件，严格许可程序，强化项目选址和用地论证，确保科学选址和合理用地。

完善建设项目用地前期论证制度。加强建设项目用地前期论证，强化土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地供应政策等对建设用地的控制和引导；建设项目选址应按照节约集约用地原则进行多方案比较，优先采用占地少特别是占用耕地少的选址方案。

第五章　协调土地利用与生态建设

围绕加强土地生态保护与建设，保护基础性生态用地，加大土地生态环境整治力度，因地制宜改善土地生态环境，促进环境友好型社会建设。

第一节　加强基础性生态用地保护

严格保护基础性生态用地。严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用，对沼泽、滩涂等土地的开发，必须在保护和改善生态功能的前提下，严格依据规划统筹安排。规划期内，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全国土地面积的比例保持在７５％以上。

构建生态良好的土地利用格局。因地制宜调整各类用地布局，逐渐形成结构合理、功能互补的空间格局。支持天然林保护、自然保护区建设、基本农田建设等重大工程，加快建设以大面积、集中连片的森林、草地和基本农田等为主体的国土生态安全屏障。在城乡用地布局中，将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。

第二节　加大土地生态环境整治力度

巩固生态退耕成果。切实做好已退耕地的监管，巩固退耕还林成果，促进退耕地区生态改善、农民增收和经济社会可持续发展。在调查研究和总结经验基础上，严格界定生态退耕标准，科学制订和实施退耕还林工程建设规划，切实提高退耕还林的生态效益。

恢复工矿废弃地生态功能。推进矿山生态环境恢复治理，加强对采矿废弃地的复垦利用，有计划、分步骤地复垦历史上形成的采矿废弃地，及时、全面复垦新增工矿废弃地。推广先进生物技术，提高土地生态系统自我修复能力。加强对持久性有机污染物和重金属污染超标耕地的综合治理。

加强退化土地防治。积极运用工程措施、生物措施和耕作措施，综合整治水土流失；加快风蚀沙化土地防治，合理安排防沙治沙项目用地，大力支持沙区生态防护体系建设；综合运用水利、农业、生物以及化学措施，集中连片改良盐碱化土地；建立土壤环境质量评价和监测制度，严格禁止用未达标污水灌溉农田，综合整治土壤环境，积极防治土地污染。

第三节　因地制宜改善土地生态环境

快速城镇化地区，要遏制城镇建设用地盲目扩张，鼓励城镇组团式发展，实行组团间农田与绿色隔离带有机结合，发挥耕地的生产、生态功能。严格保护农用地特别是耕地，合理调整农用地结构，大力发展城郊农业。促进产业结构升级，严格限制高耗能、高污染企业用地。

平原农业地区，要把严格保护耕地特别是基本农田放在土地利用的优先地位，加强基本农田建设，大力发展生态农业。在保护生态环境前提下，重点优化交通、水利等基础设施用地结构，鼓励发展城镇集群和产业集聚。严格控制工业对土地的污染，防治农田面源污染。

山地丘陵地区，要大力推进国土综合整治，严格控制非农建设活动，积极防治地质灾害。因地制宜加强植被建设，稳步推进陡坡耕地的退耕还林还草，发挥生态系统自我修复功能。以小流域为单元，积极防治水土流失。建立山区立体复合型土地利用模式，充分利用缓坡土地开展多种经营，促进山区特色产业发展。

能源矿产资源开发地区，要坚持资源开发与环境保护相协调，禁止向严重污染环境的开发项目提供用地。加强对能源、矿山资源开发中土地复垦的监管，建立健全矿山生态环境恢复保证金制度，强化矿区生态环境保护监督。

第六章 统筹区域土地利用

围绕优化国土开发格局，科学划分土地利用区，明确区域土地利用方向，实施差别化的土地利用政策，加强对省、自治区、直辖市土地利用的调控，促进国家区域发展战略的落实。

第一节 明确区域土地利用方向

根据各地资源条件、土地利用现状、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异，把全国划分为九个土地利用区，明确各区域土地利用管理的重点，指导各区域土地利用调控。

──西部地区。稳定耕地面积，提高耕地质量，确保基本口粮田。统筹安排基础设施、生态环境建设、特色优势产业发展和承接产业转移用地，重点支持依托中心城市和交通干线的开发，逐步提高集约用地水平。

西北区：保障油气和优势固体矿产资源开发、出境和跨区铁路、西煤东运和交通通道的建设用地，逐步提高基础设施用地比重，适当降低人均城乡建设用地面积。支持水利建设和节水农业发展，加强平原、旱塬和绿洲的耕地保护和基本农田建设，适度开发耕地后备资源。严格生态用地的用途管制，重点加强农牧交错带、干旱和荒漠草原区、沙漠绿洲等地区的土地生态保护和建设，积极开展小流域综合治理和土地荒漠化防治。

西南区：保障国道、省际公路、电源基地和西电东送工程建设用地，适当增加城镇建设用地，合理安排防治地质灾害和避让搬迁用地。加强对重庆和成都市统筹城乡综合配套改革试验区用地的政策指导。加强平原、坝区耕地的保护，加大对基本农田建设的支持力度。大力开展石漠化综合治理，支持天然林及水源涵养林保护、防护林营造等工程，限制生态用地改变用途，促进生物多样性保护和以自然修复为主的生态建设。

青藏区：保障基础设施和生态移民搬迁的建设用地需求，适当增加农牧区城乡建设用地面积，支持少数民族地区和边疆地区的发展。加大西藏“一江两河”（雅鲁藏布江，拉萨河、年楚河）和青海海东等地区土地整理的支持力度，加强对青海柴达木循环经济试验区的用地政策指导。加强天然植被和高原湿地保护，支持退化草场治理、“三江源”自然保护区保护等生态环境建设。

──东北地区。保障先进装备、精品钢材、石化、汽车和农副产品深加工、高新技术、能源等产业发展和加强基础设施建设等用地，促进现代农业发展和资源枯竭城市转型，提高土地资源综合效益。适度增加年均新增建设用地规模，加快城镇工矿建设用地整合，盘活利用存量建设用地。重点保障东部铁路通道和跨省区公路运输通道等建设用地。开展土地利用政策与机制创新，为阜新、大庆、伊春、辽源、白山、盘锦等资源型城市经济转型和发展接续替代产业提供用地保障。加强基本农田整理和建设，强化粮食基地建设的支持力度。加强天然林、牧草地和湿地的保护，积极支持黑土地水土流失治理、东北西部荒漠化综合治理。加大工矿废弃地再利用力度，加强采煤沉陷区治理，改善矿区土地生态环境。

──中部地区。加大耕地整理力度，促进粮食生产基地建设。合理安排装备制造业、高新技术产业、新型建筑材料、农产品深加工等产业和大型煤炭能源基地、综合交通运输体系建设的用地，适度增加年均新增建设用地规模，促进中部地区崛起。

晋豫区：合理安排基础设施用地，重点保障山西、河南大型煤电基地建设和骨干通道建设的用地。适当增加城镇工矿用地，加强农村建设用地整理，逐步降低人均城乡建设用地。加强工矿废弃地复垦、污染防治和采煤沉陷区治理，积极推进农用地整理。引导农业结构合理调整，支持商品粮棉基地建设，增强大宗农产品生产能力，促进农产品加工转化增值。有序开展山西黄土山地丘陵和豫西山地生态退耕，加强豫东黄河故道沙化土地治理，大力改善区域生态环境。

湘鄂皖赣区：支持沿江铁路、主要城市间的快速交通通道等基础设施和淮北、淮南煤炭基地建设。适应城镇化和工业化加快的进程，适当提高建设用地比重。加强对武汉城市圈和长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区用地的政策指导。实施基本农田整理工程，促进稳产高产商品粮棉油基地建设。统筹协调长江、淮河及洞庭湖、鄱阳湖洪涝、污染综合治理，保障南水北调水源保护工程、长江防护林体系工程建设的用地。加强洞庭湖、鄱阳湖等地区湿地保护，禁止围湖造田。

──东部地区。严格保护现有耕地和基本农田，加强水田等优质耕地的保护和建设，促进现代农业发展。优化整合建设用地，降低年均新增建设用地规模，控制城镇和工业用地外延扩张，积极盘活存量土地，提高土地利用效率。

京津冀鲁区：统筹安排产业用地，控制城镇工矿建设用地低成本扩张，降低人均城镇工矿用地水平。调整区域土地利用布局，重点支持天津滨海新区开发开放、曹妃甸钢铁基地和以首都为中心的综合交通体系建设。支持发展都市农业、观光农业和平原生态农业，促进现代农业发展。加强重要水源地保护和水土资源协调利用，支持京津风沙源治理区的生态退耕、长城沿线风沙带治理和黄河故道沙化治理等生态环境建设。保护和合理利用沿海滩涂资源，防止非农建设盲目侵占滩涂资源。

苏浙沪区：创新土地利用模式，形成工业集聚、居住集中、城乡协调的建设用地空间格局。控制建设用地总量，适度降低人均城镇工矿用地面积，提高集约用地水平，促进产业结构升级。统筹安排区域性基础设施用地，防止重复建设。积极防治上海及苏锡常地区地面沉降、地裂缝等缓变性地质灾害。严格保护水田等优质耕地，加强太湖、杭州湾等地区污染土地治理，加大湿地保护力度，合理开发沿海滩涂资源。

闽粤琼区：加速建设用地的内涵挖潜和优化整合，从严控制珠江三角洲等城市密集地区新增建设用地规模，防止城乡建设用地无序蔓延。适当提高基础设施配套程度。严格保护现有耕地和基本农田。统筹安排产业和生态建设用地，保障海峡西岸经济区和海南及其他海岛生态旅游建设的用地。加强珠江三角洲、福建沿海等地区污染土地的治理，支持河口湿地、红树林和滩涂等生态用地的保护。

第二节 实施差别化的区域土地利用政策

根据资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济产业布局和国土开发格局，按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实施差别化的土地利用政策。

大力推进优化开发区域土地利用转型。严控建设用地增量，积极盘活建设用地存量，鼓励土地利用模式和方式创新，促进优化开发区域经济发展方式转变和产业结构升级，促进国家竞争力的提升。严格控制建设用地特别是城镇工矿用地规模扩大，逐步降低人均城镇工矿用地面积，适度增加城镇居住用地；整合优化交通、能源、水利等基础设施用地，支持环保设施建设；限制占地多、耗能高的工业用地，支持高新技术、循环经济和现代服务业发展；探索实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，推进农村建设用地整理。严格保护耕地，加强区内集中连片、高标准基本农田的建设，切实加大耕地污染的防治力度。保留城市间开敞的绿色空间，保护好水系、林网、自然文化遗产等用地，促进区域生态环境改善。

有效保障重点开发区域集聚人口及经济的用地需求。适当扩大建设用地供给，提高存量建设用地利用强度，拓展建设用地新空间，促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升，促进人口和经济集聚能力的进一步提高。合理安排中心城市的建设用地，提高城市综合承载能力，促进城市人口和经济集聚效益的发挥；加强城镇建设用地扩展边界控制，鼓励城市存量用地深度开发；统筹安排基础设施建设用地，促进公路、铁路、航运等交通网的完善，推动和加快基础设施建设；优先保障承接优化开发区域产业转移的用地需求，支持资金密集型、劳动密集型产业发展用地，促进主导产业的培育和发展，积极引导产业集群发展和用地的集中布局。积极推进农用地和农村建设用地的整理，加大基本农田建设力度，严格保护生态用地，切实发挥耕地特别是基本农田在优化城镇、产业用地结构中的生态支撑作用，促进人口、经济的集聚与资源、环境的统筹协调。

切实发挥限制开发区域土地对国家生态安全的基础屏障作用。严格土地用途管制，加强农用地特别是耕地保护，坚持土地资源保护性开发，统筹土地资源开发与土地生态建设，促进限制开发区域生态功能的恢复和提高，切实维护国家生态安全。禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动，严禁改变生态用地用途；积极支持区域内各类生态建设工程，促进区域生态环境的修复与改良。按照区域资源环境承载能力，严格核定区域建设用地规模，严格限制增加建设用地；新增建设用地主要用于发展特色产业以及基础设施、公共设施等的建设，严格禁止对破坏生态、污染环境的产业供地，引导与主体功能定位相悖的产业向区外有序转移。严格保护农用地特别是耕地、林地、草地，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，加强各生态用地之间的有机联系。

严格禁止在自然文化遗产保护区域土地的开发建设。按照法律法规规定和相关规划，对依法设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域，必须实行强制性保护，严禁任何不符合主体功能定位的各类土地利用活动，确保生态功能的稳定发挥。

第三节　加强省级土地利用调控

根据各土地利用分区的调控方向和差别化的区域土地利用政策，综合经济社会发展水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力等因素，分别确定各省、自治区、直辖市的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等土地利用约束性指标，以及园地面积、林地面积、牧草地面积等预期性指标（详见附表１－６），强化省级政府的土地利用调控责任。

《纲要》确定的主要目标和指标，纳入国民经济和社会发展规划，严格执行。将耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标分解下达到各省、自治区、直辖市，严格落实，不得突破，预期性指标通过经济、法律和必要的行政手段加以引导，力争实现。

各省、自治区、直辖市要在《纲要》确定的原则、目标和主要任务指导下，积极配合国家区域发展战略的实施，切实落实所属区域的土地利用政策，加强对本行政区域范围内土地利用的统筹协调，搞好国家与省级主体功能区的空间落实和用地政策上的相互衔接，促进形成统筹协调的土地利用秩序。

第七章　规划实施保障措施

加强规划对土地利用的整体控制，健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施，完善规划基础建设，确保规划目标的实现。

第一节　加强规划对土地利用的整体控制

落实耕地保护和节约集约用地责任制。按照《纲要》确定的目标和任务，明确各省、自治区、直辖市耕地保护和节约集约用地责任，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核体系，将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积作为耕地保护责任和节约集约用地目标考核的重要内容。建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

做好相关规划与土地利用总体规划的相互衔接。各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相互衔接，必须符合保护耕地和节约集约用地要求，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

强化土地利用总体规划自上而下的控制。地方各级人民政府应按照下级规划服从上级规划的原则，组织修编土地利用总体规划，落实《纲要》确定的各项目标和任务。省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，重点确定本行政区域土地利用的目标、指标和任务。地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。各地应在土地利用总体规划的控制和指导下，编制土地整理复垦开发等专项规划，落实总体规划。

第二节　健全规划实施管理制度

强化近期规划和年度计划控制。依据土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划和国家宏观调控要求，编制和实施土地利用五年近期规划，明确各项用地规模、布局和时序安排。按照土地利用总体规划和近期规划，编制和实施土地利用年度计划，不断完善用地计划分类编制和管理，加强计划执行情况的评估和考核。落实差别化的计划管理政策。严格以实际用地考核计划的执行，实际用地超过计划的，扣减下一年度用地计划指标，防止超计划批地用地，切实维护土地利用计划的严肃性。

严格建设项目用地预审。加强和改进建设项目用地预审，强化建设项目批准（核准）前的土地规划审查和许可，凡不符合土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。建立和完善建设项目审批部门协调联动机制与信息共享机制，项目建设单位申报审批或核准需要申请使用土地的建设项目时，必须附具土地预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得审批或核准建设项目。

加强农用地转用管理。土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级人民政府批准、核准各类建设项目，必须符合土地利用总体规划。不断完善以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，涉及农用地转用的，必须严格依据土地利用总体规划和年度计划进行审查，必须取得农用地转用许可。

严格土地利用总体规划修改。建立土地利用总体规划实施动态评价机制，规划实施评价报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划的修改。对土地利用总体规划的修改，必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证，并向社会公示。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁擅自修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

加强规划实施动态监管。建立健全监督检查制度，实行专项检查与经常性的监督检查相结合，采用卫星遥感等技术手段扩大规划实施情况的监测范围，及时发现、制止违反土地利用总体规划行为，定期公布各地规划执行情况。加大执法力度，对违法修改土地利用总体规划的行为要严肃查处，限期改正，并依法追究相关责任人的行政责任；对违反规划批地用地的行为，坚决依法查处，责令限期拆除违法占地新建建筑物，拒不执行的，依法申请人民法院强制执行。

第三节　完善规划实施的利益调节机制

健全耕地保护的经济激励和制约机制。加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量土地和未利用地。加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动基层政府保护耕地的积极性。探索建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。

加大对补充耕地的资金支持力度。进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的使用和管理，确保该项收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出；由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分，要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜，支持土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。充分运用市场手段，积极拓宽资金渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地。

强化节约集约用地的价格调节机制。积极推进征地制度改革，合理确定土地征收补偿标准，逐步建立有利于节约集约用地的征地价格形成机制；健全和完善土地协议出让和招标拍卖挂牌出让制度，发挥地价杠杆调控作用，规范经营性基础设施用地地价管理，提高工业用地出让最低价标准，规范土地出让价格；严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地征缴增值地价，促进闲置土地盘活利用。

逐步形成促进节约集约用地的税费调节机制。实行有利于有效保护耕地、合理利用土地资源、最大限度利用城市现有土地的税收政策。加大闲置和低效用地的税费调节力度，引导建设用地整合，提高用地效益；加大建设用地保有环节税收调节力度，提高土地保有成本，促进土地向集约高效方向流转；加大对土地深度开发等的税收支持力度，鼓励挖掘存量建设用地潜力，鼓励工业企业在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率，促进节约集约用地。

第四节　加强规划实施的基础建设

不断提高土地规划的法律地位。积极推进土地利用规划立法工作，严格和规范土地利用规划的编制和审批，巩固土地利用规划的法制基础。依据公正、公开和便民原则，完善土地规划管理听证制度，明确违反规划处罚办法，增强土地规划执法力度。

加强土地调查统计和监测评价。按照国家统一的土地分类标准，认真做好土地利用现状调查、统计和变更调查。全面完成农用地分等定级与估价，加强土地适宜性评价和城镇、开发区用地的集约利用潜力调查评价。加强土地利用和土地市场动态监测，建立覆盖全国的土地利用动态遥感监测系统，结合年度土地利用变更调查，构建土地利用规划、计划实施监测体系。

从严制定用地标准和供地政策。按照节约集约用地的原则，完善能源、交通和公用设施、公共设施等各类建设用地标准，严格按标准审核各类建设项目用地。适时调整划拨用地目录，控制并减少划拨供地数量，除军事、社会保障性住房和特殊用地外，对其他土地要加快实行有偿使用。

提高土地规划信息服务水平。加快推进“金土工程”建设，建立涵盖土地利用现状、土地利用规划、土地权属、土地市场、土地整理复垦开发等基础数据的统一地政管理数据库。加快土地管理审批、供应、使用、补充耕地各环节的统一信息平台建设，强化建设用地监管，确保规划目标落实。加快信息资源的开发利用，提高基础性和公益性信息的社会服务水平。

推进规划科技创新与队伍建设。加强土地规划理论、方法和技术手段研究，促进土地利用规划学科发展；加快制定或修订各级土地利用规划编制规程、各类用地规划标准和规划成果质量规范。建立土地利用和管理国际合作交流平台，借鉴国外土地利用和管理的先进经验和方式。加强土地管理专业教育和继续教育，健全完善规划从业人员上岗认证和机构资质认证制度，切实提高土地规划技术和管理人才的专业素养。

第五节　推进规划民主决策

改进规划工作方式。修编各级土地利用总体规划，要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排各项工作，切实提高规划决策水平。建立和完善规划修编的专家咨询制度和部门协调机制，成立有广泛代表性的规划专家委员会，加强规划的协调、咨询和论证等工作，提高规划决策的科学化和民主化水平。

建立健全公众参与制度。修编各级土地利用总体规划要扩大公众参与，切实增强规划的公开性和透明度。对于县级和乡级土地利用总体规划，在具体安排土地利用和土地整理复垦开发方面应当广泛听取公众意见。经批准的土地利用总体规划应当依法予以公告，接受公众监督。

加强规划宣传。充分利用各种媒体，对规划的主要内容进行广泛宣传，提高全社会依法依规用地意识，增强全民对科学用地、节约用地、保护资源重要性的认识，使遵守土地利用法律、规划、政策成为全社会的自觉行为。

土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题，土地利用总体规划的编制和实施事关国家和人民长远利益，各级人民政府必须高度重视，把土地利用总体规划实施工作纳入政府重要议事日程，切实加强组织领导。地方人民政府主要负责人应对本行政区域内土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。各有关部门要各负其责、密切配合，扎实推进各项工作，保障规划顺利实施。




中国保险监督管理委员会


关于贯彻实施《保险公司董事及高级管理人员审计管理办法》有关事项的通知

保监发〔2012〕102号


各保险公司：

　　为进一步规范高管人员审计，更好地贯彻落实《保险公司董事及高级管理人员审计管理办法》（保监发〔2010〕78号，以下简称《办法》），现就《办法》施行中的有关事项通知如下，请遵照执行。

　　一、关于审计内容

　　（一）对于各类审计对象的审计内容应当符合《保险公司董事及高管人员审计指南》（以下简称《指南》，见附件）的规定。

　　（二）审计对象的职责范围与《指南》规定不一致的，可以在《指南》相关规定的基础上，根据实际情况选择使用，对审计内容进行适当的调整和补充。在高管审计报告中，应当明确说明该名高管人员的职责范围、适用的《指南》内容、以及调整补充的内容。

　　（三）对于《指南》暂未覆盖的高管人员的审计内容，应当依照公司对于该名高管人员的职责定位文件，参照《指南》相关规定予以确定。在高管审计报告中，应当明确说明该名高管人员审计内容的确定方式。

　　二、关于审计程序和审计报告

　　（一）外部审计机构开展《办法》规定的高管审计工作，应当依据中国注册会计师执业准则和《指南》的有关规定执行审计程序，并就审计发现出具报告。

　　（二）高管审计报告应当按照《保险高管审计指南第2号——高管审计报告》要求的格式和内容编制，并按照《办法》规定的程序和时限报送监管部门。

　　三、关于责任认定和责任追究

　　（一）保险公司应当按照《办法》要求，结合自身实际制定责任认定制度，明确区分主管、分管、协管高管人员的职权和责任，清晰界定直接责任和管理责任的认定标准。

　　（二）保险公司应当按照《办法》要求，结合自身实际制定责任追究制度，明确高管审计发现问题的责任追究程序、方式和处理措施等。

　　（三）对于高管审计中发现的重大问题，保险公司应当依照上述制度进行责任认定和责任追究。责任认定和责任追究的有关情况应当作为高管审计报告附件，一并报送监管部门。

　　四、其它事项

　　（一）高管人员应当每间隔三年进行一次任中审计。从取得高管任职资格之日起，截至2012年1月1日任职已满三年的高管人员，其任中审计应当在2012年内完成，审计覆盖年限应当不低于三年。如近三年内已经开展过离任审计或专项审计的，其任中审计可以在上次审计期限结束起算的三年后开展。

　　（二）高管人员因工作调动或升职等原因离开原工作单位的，公司应当对其进行离任审计。高管人员工作分工或分管业务领域发生调整，但职级不变的，可以由公司自行决定是否进行离任审计。

　　（三）保险公司未设立董事会的，应当由总经理室或类似机构行使董事会关于高管审计的职责。

　　（四）执行董事的审计内容以其担任的高管职责为重点。

　　附件：保险公司董事及高管人员审计指南

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　中国保监会

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2012年11月2日







附件

保险公司董事及高管人员审计指南

目 录

保险高管审计指南第1号――总则
保险高管审计指南第2号――高管审计报告
保险高管审计指南第3号――董事长、总经理和审计责任人审计
保险高管审计指南第4号――负责销售职能的高级管理人员审计
保险高管审计指南第5号――负责运营职能的高级管理人员审计
保险高管审计指南第6号――负责投资职能的高级管理人员审计
保险高管审计指南第7号――负责精算职能的高级管理人员审计
保险高管审计指南第8号――负责财务职能的高级管理人员审计
保险高管审计指南第9号――负责信息技术职能的高级管理人员审计
保险高管审计指南第10号――负责人力资源与行政职能的高级管理人员审计
保险高管审计指南第11号――负责风险管控职能的高级管理人员审计



保险高管审计指南第1号――总则

　　　　第一条 为加强保险公司董事及高级管理人员的监督管理，促进保险公司建立健全风险防范机制，规范相关审计工作，保监会根据《保险法》和相关法律法规，制定了《保险公司董事及高级管理人员审计管理办法》。为进一步规范和指导各保险公司开展高管审计，更好地落实《办法》，特发布本审计指南。
　　　　第二条 保险公司董事及高级管理人员审计主要根据审计对象在任职期间所进行的经营管理活动，就其工作职责的履行情况及所应承担的责任进行客观评价。审计内容主要包括审计对象在特定期间及职权范围内对经营成果真实性、经营行为合规性以及内部控制有效性等事项所承担的责任。
　　　　第三条 保险公司应当根据有关法律法规要求，对董事及高级管理人员的工作职责进行明确的界定与描述。审计应当关注董事及高级管理人员的任职资格是否符合监管机构的要求，是否取得监管机构的核准。
　　　　第四条 保险公司应当根据董事及高级管理人员的工作职责确定审计方案。本审计指南以保险公司高级管理人员的主要管理职能为基础，列举了部分高级管理人员的主要工作职责和相应的审计方法供各公司参考。各公司在计划、组织和实施董事及高级管理人员审计时，应当结合本公司实际情况确定具体的审计方案。
　　　　第五条 确定董事及高级管理人员审计范围应当充分考虑审计风险和遵循重要性原则。应当以审计对象所负责的本级单位为审计重点，对于所分管负责的下属分支公司，应当选取不少于两家单位进行审计。
　　　　第六条 董事及高级管理人员的审计应当根据实际情况和工作需要，合理使用抽样方法，综合运用分析性复核、询问、检查、查看等审计方法，同时借助保险公司的信息系统和使用计算机辅助审计技术进行数据提取和分析。
　　　　第七条 董事及高级管理人员的审计应当充分利用审计对象任职期间或近期内外部审计与检查成果，尤其应当特别关注近期接受监管机构或上级单位检查所发现问题、整改和处罚情况。对于其他审计项目与履行职责相关的内容，原则上可以借鉴审计结果，不再重复审计。
　　　　第八条 保险公司聘请外部审计机构开展高管审计相关工作的，应当由董事会负责选聘外部审计机构。保险公司应当按照有关要求，与外部审计机构明确审计的程序与内容。
　　　　第九条 外部审计机构接受保险公司委托后，应当依据中国注册会计师执业准则和本审计指南开展审计工作，出具报告，向董事会报告审计结果。董事会应当对外部审计机构的审计结果进行最终认定。
　　　　第十条 保险公司应当建立健全董事及高级管理人员的问责体系。问责体系应当包括董事及高级管理人员的责任认定标准、监督检查以及责任追究等内容。问责体系应当坚持实事求是、权责对应的原则。对董事及高级管理人员的审计结果应当作为责任追究的重要依据。


保险高管审计指南第2号――高管审计报告
　　　　
　　　　审计机构在审计工作结束后应当按照《保险公司董事及高级管理人员审计管理办法》的有关规定，基于工作结果，出具董事及高级管理人员审计报告。
　　　　审计机构出具审计报告之前，应当征求审计对象的意见。审计对象的反馈意见应作为审计报告的附件。审计机构应当对审计报告的真实性、合规性和客观性负责。
　　　　高管审计结果应当与公司问责制度紧密结合。针对发现的问题，公司应对审计对象进行责任认定和责任追究。外部审计机构接受委托执行高管审计工作的，应由公司董事会根据高管审计发现的问题（如有）进行最终责任认定。
　　　　高管审计报告应当包括以下内容：标题、收件人、正文、签章、报告日期、附件及其他。其中，正文是高管审计报告的核心内容，一般应当包括以下项目。
　　　　（一）总体情况：应包含被审计对象的职务、任职期间、高管审计性质（任中审计、离任审计和专项审计）。外部审计机构接受委托执行高管审计程序的，应当包含接受委托的情况。
　　　　（二）审计依据：遵循中国注册会计师执业准则、《保险公司董事及高级管理人员审计管理办法》及《保险公司董事及高管人员审计指南》的声明。外部审计机构接受委托执行高管审计程序的，应当说明委托方与被委托方各自的责任。
　　　　（三）审计工作范围：包括审计对象职责范围和审计工作范围两部分内容。
　　　　其中，审计对象职责范围包括审计对象在任职期间的主要工作职责介绍，主要履职情况和所受主要奖惩情况（如有）。
　　　　审计工作范围包括审计工作涉及的业务单元、业务板块和流程。如有借鉴前期审计成果的，应当说明前期审计的相关情况以及借鉴部分的内容和结果。
　　　　对于被审计对象的职责范围与《指南》规定不一致的，应当说明被审计对象适用《指南》的内容以及调整补充的内容。
　　　　（四）审计程序：应当按照本指南的规定，按照“三性”（经营成果真实性、经营行为合规性、内部控制有效性）逐项列示所执行的主要工作程序，采用具体工作方法，取得的证据和测试的结果等。对于与指南规定不一致的内容，应当予以说明。
　　　　（五）报告结果与建议：汇总介绍高管审计工作发现的主要问题和整改建议（如有）。就所发现的问题应明确所违反的具体法律法规或规章制度，对于涉及财务、业务数据的，应说明发现问题对财务报表的影响。
　　　
　　　　附件：高管审计报告范本









附件
（高管审计报告范本）


XX保险公司
〔〕同志任中〔离任/专项〕审计报告



2012年X月X日










（注：本报告供会计师事务所开展外部审计使用，内部审计报告参照该报告编制）

目 录

一、审计工作总体情况 - 11 -
二、审计依据 - 11 -
三、审计工作范围 - 11 -
四、审计程序 - 12 -
五、报告结果与建议 - 13 -
六、其他注意事项 - 13 -
附件1：XXX〔先生/女士〕对于本报告的声明 - 14 -
附件2：审计发现、改进建议以及管理层反馈意见详述 - 17 -


　　　　一、审计工作总体情况
　　　　根据XX会计师事务所（以下简称“我们”或“XX”）与XX保险股份有限公司(以下简称为“贵公司”)签订的审计业务约定书，我们为贵公司的〔姓名〕〔职务〕（以下简称为“审计对象”）于XX年X月X日至XX年X月X日（以下称“任职期间”）进行任中〔离任/专项〕审计。
　　　　我们审计工作的内容主要为审计对象在特定期间及职权范围内对经营成果真实性、经营行为合规性和内部控制有效性等事项承担的责任。本报告中列示了执行审计工作过程中所注意到的上述三方面的审计发现、相应的改进建议以及管理层反馈。
　　　　二、审计依据
　　　　根据审计业务约定书，我们按照中国注册会计师执业准则、《保险公司董事及高级管理人员审计管理办法》及《保险公司董事及高管人员审计指南》等相关规定执行审计程序。
　　　　在本次审计工作中，委托方（贵公司）的责任是…
　　　　被委托方（“我们”或“XX”）的责任是…
　　　　三、审计工作范围
　　　　（一）审计对象职责范围
　　　　1.审计对象〔姓名〕任职期间的主要工作职责介绍：
　　　　2.审计对象〔姓名〕任职期间的主要履职情况：
　　　　3.审计对象〔姓名〕任职期间的主要奖惩情况：
　　　　〔由保险公司提供其职责说明内容，可以对其作适当归纳简化〕
　　　　（二）审计工作范围
　　　　本报告涉及的审计工作范围包括〔XX保险公司上海分公司、北京分公司、……〕等〔X〕个业务单位，涵盖〔财务、销售、……〕等〔X〕个业务板块和流程。
　　　　〔如果审计对象的职责范围与《指南》规定不一致的，在审计工作范围部分，应当明确说明该高管人员的职责范围、适用的《指南》内容以及调整补充的内容。〕
　　　　四、审计程序
　　　　针对上述工作范围，我们执行了如下审计程序：
　　　　（一）经营成果真实性
　　　　1.经营成果真实性的主要内容
　　　　2.所采用的审计方法
　　　　3.取得的重大证据和主要测试结果
　　　　4.与《指南》相关规定的区别
　　　　（二）经营行为合规性
　　　　1.经营行为合规性的主要内容
　　　　2.所采用的审计方法
　　　　3.取得的重大证据和主要测试结果
　　　　4.与《指南》相关规定的区别
　　　　（三）内部控制有效性
　　　　1.内部控制有效性的主要内容
　　　　2.所采用的审计方法
　　　　3.取得的重大证据和主要测试结果
　　　　4.与《指南》相关规定的区别
　　　　五、报告结果与建议
　　　　我们就贵公司在审计对象任职期间的经营成果真实性、经营行为合规性、内部控制有效性三方面的审计发现进行了汇总如下，并提出了相应的改进建议。具体内容请参见本报告附件2《审计发现、改进建议以及管理层反馈意见详述》。
机构/业务单元 经营成果真实类 经营行为合规类 内部控制有效类 小计
XX分公司
…
XX业务板块
…
合计
　　　　六、其他注意事项
　　　　〔在该部分说明有关注意事项〕





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　XX会计师事务所
2012年X月X日
附件1

XXX〔先生/女士〕对于本报告的声明

　　　　一、被审计人员基本情况
　　　　被审计人员：XX
　　　　被审计原因：〔任中审计/离任审计/专项审计〕
　　　　离任原因：XX
　　　　任职单位及职务：XX公司XX部门，XX职务
　　　　任职期间：20XX年XX月XX日至20XX年XX月XX日
　　　　二、被审计人员声明
　　　　（一）对于经营成果真实性的声明
　　　　本人已将获悉的可能对本人任职期间所负责的主要机构/业务单元的经营成果真实性造成重大影响的事件向我们管理层和审计人员进行披露。除此以外，本人并未知晓任何可能对其造成重大影响的事件。
　　　　（二）对于经营行为合规性的声明
　　　　本人已将获悉的可能对本人任职期间所负责的主要机构/业务单元的经营行为合规性造成重大影响的事件向我们管理层和审计人员进行披露。除此以外，本人并未知晓任何可能对其造成重大影响的事件。
　　　　本人于任职期间，未有在职责范围内发生重大经济、刑事案件或重大违法违规情况；也无因重大违法违规事件被外部监管部门检查、处罚的情况。
　　　　〔或者〕〔本人于任职期间，除以下事项外，未有在职责范围内发生重大经济、刑事案件或重大违法违规情况；也无因重大违法违规事件被外部监管部门检查、处罚的情况。〕
时间 涉及单位或业务板块 主要情况简介




　　　　（三）对于内部控制有效性的声明
　　　　本人已将获悉的可能对本人任职期间所负责的主要机构/业务单元的内部控制有效性造成重大影响的事件向我们管理层和审计人员进行披露。除此以外，本人并未知晓任何可能对其造成重大影响的事件。
　　　　本人于任职期间，在职责范围内的各项业务流程的内部控制整体上是有效的。
　　　　〔或者〕〔本人于任职期间，在职责范围内的各业务流程相关的内部控制，除以下事项外，整体上是有效的。〕
时间 涉及内控流程 主要内控缺陷简介







　　　　三、对于审计报告的反馈意见
　　　　本人已充分阅读了本审计报告，对于其中附件2中提及的审计发现，审计人员已就此与本人和管理层进行沟通，并且管理层已在“管理层反馈”栏中反馈意见。


附件2

审计发现、改进建议以及管理层反馈意见详述
　　　　
　　　　一、各类审计发现概要
经营成果真实类审计发现汇总
编号 审计发现描述 机构/业务单元 违反的具体法律法规/规章制度 索引页码
〔XX方面〕
1.1 略
1.2 略

经营行为合规类审计发现汇总
编号 审计发现描述 机构/业务单元 违反的具体法律法规/规章制度 索引页码
〔XX方面〕
1.1 略
〔XX方面〕
2.1 略
2.2 略

内部控制有效类审计发现汇总
编号 审计发现描述 机构/业务单元 违反的具体法律法规/规章制度 索引页码
〔XX方面〕
1.1 略
1.2 略
　　　　二、改进建议和管理层反馈
经营成果真实类
编号 审计发现描述 原因分析 改进建议 由哪个业务单元/层面协调改进 管理层反馈
1.1 略
1.2 略



经营行为合规类
编号 审计发现描述 原因分析 改进建议 由哪个业务单元/层面协调改进 管理层反馈
1.1 略
1.2 略

内部控制有效类
编号 审计发现描述 原因分析 改进建议 由哪个业务单元/层面协调改进 管理层反馈
1.1 略
1.2 略

保险高管审计指南第3号
――董事长、总经理和审计责任人审计
　　　　
　　　　各保险公司董事长、总公司及分支机构总经理和审计责任人的职责范围应当根据国家有关法律法规、保监会有关规定、各公司章程以及公司内部制度与规章确定。由于不同公司上述人员职责范围不尽统一，因此围绕经营成果真实性、经营行为合规性、内部控制有效性所进行的经营管理活动不尽相同。
　　　　为了制定适合审计对象的审计计划，各保险公司应当首先明确审计对象的职责范围，根据审计对象履职的情况制定相应的审计计划。考虑到财险公司和寿险公司的上述高管人员的绝大部分职责存在一致性，因此除非有特别说明，本指南内容将不再区分财险公司和寿险公司。
　　　　下文列举了上述高级管理人员经营成果真实性、经营行为合规性、内部控制有效性相关的岗位职责以及相应的审计内容，供各公司执行高管审计工作参考。
第一节 董事长审计
审计内容 审计要点及方法
一、工作职责基本情况
基本职责范围 1.查看保监会对审计对象的任职批复，检查审计对象任职资格是否经过保监会的批准。
2.查看审计对象任职期间内接受保监会或其他监管机构检查及考核的情况。
3.获取公司内部确定董事长工作职责的相关规章制度或董事会、股东大会决议，了解董事长任职期间行使相应职权的情况的同时，对董事长行使相应职权是否得到董事会授权进行检查。包括但不限于：
●主持股东大会会议
●召集和主持董事会会议
●督促、检查董事会决议的执行
●签署公司股票、债券及其他有价证券
●签署董事会重要文件和其他应由公司法定代表人签署的文件
●行使法定代表人的职权
●根据公司需要，在董事会闭会期间，在董事会的授权范围内，行使董事会的部分职权
●指导公司的重大业务活动，持续关注公司业务经营管理状况，保证有足够的时间履行职责
●提名公司总经理人选
●董事会授予的其他职权
4.获取审计对象任职期间公司各年度报送董事会、股东大会的工作总结。将各年度工作总结与查看到的任职期间董事长职位工作职责相比较，以判断工作总结与董事会、股东大会授权的工作职责是否存在明显不一致。
5.检查审计对象任职期间向股东大会汇报工作的有关情况。
6.检查公司重大决策、重大事项、重大人事任免、大额资金使用相关制度中对审计对象的相关职责的规定及其履行情况。
7.询问董事长薪酬（包括工资、奖金、各项福利费以及补充养老计划等）发放审批程序，查看审计对象任职期间董事长薪酬（包括工资、奖金、各项福利费以及补充养老计划等）的审批文件并核对发放金额。
8.对于离任审计，应当询问公司董事长离职的具体程序和办法，检查审计对象的离职程序是否符合公司的有关规定以及审计对象与公司之间的劳务合同规定。
经营成果真实性
1.获取并查看审计对象任职期间监管机构对公司经营的检查报告，检查是否存在与经营成果真实性相关的重大缺陷或问题。
2.询问并查看审计对象在任职期间，董事会是否收到与经营成果真实性相关的重大缺陷和问题报告，对此，审计对象采取的补救措施（若有）和处理结果。
3.查看审计对象任职期间的年度审计报告，检查审计意见是否为无保留意见。如果审计意见为非标准意见，应针对出具非标准意见的情况，如重大的财务错报和漏报事项、审计范围受限事项等向审计对象进一步了解原因，判断公司是否存在经营问题或舞弊行为，以及公司是否进行适当整改。
4.查看审计对象任职期间各财务年度的公司法定财务报告，与相关人员进行访谈及分析历年财务报表，询问审计对象任职期间公司盈利能力、资产质量状况、债务风险状况和经营增长状况等整体财务状况和经济指标。包括但不限于以下内容：
●任职期间公司净资产和净利润的变动情况，净/总资产收益率情况
●任职期间公司保费收入增长，保费收入结构变动情况
●任职期间重大的会计政策和会计估计变更，及相应的审批情况
●任职期间重大资产减值计提及相应的审批情况
●任职期间偿付能力比率情况
●任职期间重大诉讼和或有负债计提情况
●任职期间重大关联交易情况
●任职期间是否存在影响经营成果真实性的事项（若有）及后续处理方法
三、经营行为合规性
1.询问审计对象任职期间是否为审计委员会、风险管理委员会、战略与投资委员会、薪酬委员会等董事会下设委员会履行职责提供了充分条件和听取各委员会的汇报；查看上述报告并检查针对报告中提到的违规违法行为（若有）的后续处理或整改措施。
2.查看由审计对象签发的各项决议，了解并查看审计对象任职期间是否有违反中国法律和公司章程的行为。
3.查看审计对象是否出现逾越公司合法授权以个人名义代表公司的行为，例如未经公司章程规定或者董事会的合法授权，以个人名义代表公司或者董事会行事。董事长以其个人名义行事时，在第三方可能合理地认为该董事长在代表公司或者董事会行事的情况下，该董事长应当事先声明其立场和身份。
四、内部控制有效性
1.获取并查看审计对象任职期间公司呈交有关监管机构的内部控制自我评估工作报告，查看董事会的审批流程，检查是否有内部控制重大缺陷。
2.查看审计对象任职期间是否定期听取审计责任人、审计委员会等相关人员和部门汇报审计和内控评估工作的计划与结果，以及跟进各年度公司内控评估发现的重大缺陷及重要缺陷（若有）及后续整改情况。
3.查看审计对象任职期间外部审计师的管理建议书或内控鉴证意见情况，检查是否存在重大内部控制缺陷，以及公司对其中重大问题（若有）的后续跟进情况。

第二节 总公司及分支机构总经理审计
　　　　一、总公司层面审计内容及方法
审计内容 审计要点及方法
一、工作职责基本情况
基本职责范围 1.查看保监会对审计对象的任职批复，检查审计对象任职是否经过保监会的批准。
2.查看审计对象任职期间接受保监会检查及考核情况。
3.获取公司内部关于确定管理层工作职责以及范围的相关规章制度或董事会、股东大会决议，查看审计对象任职期间经相关授权的工作职责及其变化情况。
4.获取审计对象任职期间公司各年度报送董事会、股东大会的工作总结。将各年度上述总结内容与查看到的任职期间总经理工作职责相比较，以判断工作总结与董事会、股东大会授权的工作职责是否存在明显不一致。工作职责应包括但不限于：
●主持公司的生产经营管理工作，并向董事会汇报
●组织实施董事会决议、公司年度经营计划和投资方案
●审批公司内部管理机构设置方案和基本管理制度
●审批公司的具体规章
●提请董事会聘任或者解聘公司副总经理、财务负责人、首席精算师等管理人员，并按保监会关于任职资格的规定报保监会审核批准
●聘任或者解聘除应由董事会聘任或者解聘以外的管理人员，并按保监会对于任职资格的规定报保监会审核批准
●决定公司职工的聘用、解聘、工资、福利、奖惩办法
●公司章程或董事会授予的其他职权
5.对离任审计，查看审计对象离职的具体程序和办法，检查审计对象的离职程序是否符合公司的有关规定，以及审计对象与公司之间的劳务合同规定。
二、经营成果真实性
经营决策与预算考核 1.查看公司经营决策相关文件，检查需要董事会或股东大会审批的重要决策是否经过董事会或股东大会批准，或者是否与经董事会或股东大会批准的相关文件相一致。
2.了解审计对象任职期间内是否定期审阅公司各项财务报告、年度预算、精算报告。
财务信息真实性 1.查看审计对象任职期间是否审核财务负责人提交的各类与财务管理相关的制度（包括准备金精算制度）并报董事会审议后执行。
2.询问审计对象任职期间是否定期审阅公司各项财务报告、年度预算及其他与财务相关的向内外报送资料的重要报告，并抽样检查其审阅情况。
3.查看审计对象任职期间各财务年度的公司法定财务报告，与相关人员访谈及分析历年财务报表，查看审计对象任职期间公司盈利能力状况、资产质量状况、债务风险状况和经营增长状况等整体财务状况和经济指标。包括但不限于以下内容：
●任职期间公司净资产和净利润的变动情况，净/总资产收益率情况
●任职期间公司保费收入增长，保费收入结构变动情况
●任职期间重大会计政策和会计估计变更，及相应的审批情况
●任职期间重大资产减值计提及相应的审批情况
●任职期间偿付能力比率情况
●任职期间重大诉讼和或有负债计提情况
●任职期间重大关联交易情况
●任职期间是否存在影响经营成果真实性的事项（若有）及后续处理方法
4.查看审计对象任职期间的年度审计报告，检查审计意见是否为无保留意见。如果审计意见为非标准意见，应针对出具非标准意见的情况，如重大的财务错报和漏报事项、审计范围受限事项等向审计对象进一步了解原因，判断公司是否存在经营问题或舞弊行为，以及公司是否进行适当整改。
5.查看并获取审计对象任职期间接受内外部监督、检查和处分的相关资料。检查是否存在与经营成果真实性相关的问题。包括但不限于：
●银行存款、现金、固定资产、低值易耗品等资产是否账实一致
●应收、应付及往来科目是否真实存在
●是否存在截留、虚增保费或人为调整保费收入入账时间等违反权责发生制、影响考核结果及保费收入准确性的行为
●是否存在虚提、虚列及跨期列支各项费用、佣金、手续费支出的行为
●是否存在编制虚假赔案及人为调节短险未决赔款准备金的行为
如存在上述问题，通过访谈及查看相关支持材料确认这些问题是由审计对象直接参与决策而产生的还是由下级管理层或员工未遵循公司规定而产生的。
6.查看审计对象任职期间对公司所发现的与经营成果真实性相关的重大不妥事项所采取的汇报流程、补救措施及对违规责任人的追究情况。
三、经营行为合规性
1.查看公司合规管理基本制度及合规管理组织架构中有关审计对象职责的规定。
2.查看审计对象是否向董事会或监管机构提名合规负责人，并对其适当授权及为其履行职责提供充分条件。
3.查看审计对象是否审核合规负责人提交的公司合规制度并报董事会审议和监管机构报备后执行。
4.查看审计对象任职期间是否定期组织对公司合规风险的识别和评估工作，并审核下年度公司合规风险管理计划。
5.查看审计对象任职期间是否审核并向董事会或监管机构提交公司年度合规报告。
6.查看审计对象任职期间对公司所发现的不合规的经营管理行为所采取的汇报流程、补救措施及对违规责任人的追究情况。
7.查看审计对象任职期间监管机构对公司的常规及专项检查，了解并查看监管机构检查所发现问题及后续整改情况，如存在问题，通过访谈及查看相关支持材料确认这些问题是由审计对象直接参与决策而产生的还是由下级管理层或员工未遵循公司规定而产生的。
8.查看审计对象任职期间公司与监管机构的往来函件，查看公司是否有受处罚的情况，以及了解并查看后续整改情况。
9.了解审计对象任职期间公司是否有重大诉讼。
四、内部控制有效性
1.查看公司重要规章制度，如财务、承保、理赔的建设情况，总经理是否对重要规章制度的建立或重大更新进行了审批。
2.查看审计对象任职期间是否定期审核内控合规负责人提交的公司重大内部控制制度并报董事会或监管机构审议后执行。
3.查看审计对象任职期间是否定期听取并批准内控合规负责人对内部控制的统筹规划、组织推动、实时监控和定期排查等各类工作的汇报。
4.查看审计对象任职期间是否定期听取审计责任人对公司内审工作的汇报。
5.查看审计对象任职期间对公司内审及其他内部检查中发现的内部控制缺陷和经营管理中发现的风险问题（若有）所采取的汇报流程、整改措施及对相关内控违规人员的追究情况。
6.查看审计对象任职期间是否向董事会或监管机构审核并提交了年度合规报告。
7.查看审计对象是否向董事会或监管机构提名审计责任人，并为其履行职责提供充分条件。
8.访谈并调阅相关资料，检查分支机构的设立、撤销及证照管理（主要包括工商营业执照、保险经营许可证、企业代码证、土地房产证和税务登记证等重要证照）是否符合监管规定。
9.查看审计对象任职期间外部审计师的管理建议书或内控鉴证意见，检查是否存在重大内部控制缺陷，以及公司对其中重大问题（若有）的后续跟进情况。

　　　　二、分公司层面审计内容及方法
　　　　分支机构总经理所承担的行政职能与总公司总经理基本一致，同时，分支机构总经理也承担分管部分业务/财务方面的职能。在对分支机构总经理进行审计时，应当首先确定承担的具体职责，同时参考总公司总经理、分管业务/财务职责高级管理人员的相关审计内容，制定审计计划，确定相应的审计内容和方法。
　　　　
第三节 审计责任人审计
审计内容 审计要点及方法
一、工作职责基本情况
基本职责范围 1.查看审计责任人的任命是否经总经理和董事会审批，聘任是否向保监会报告，审计对象是否符合《保险公司内部审计指引（试行）》第九条的要求。
2.获取审计责任人的职责范围说明，比较是否符合《保险公司内部审计指引（试行）》第十六条的要求。
3.获取审计责任人向审计委员会和管理层提交的内部控制评估报告和审计工作报告。
4.获取被审计期间一至两年的年度审计工作计划，查看审计工作计划是否包含了常规审计项目安排、专项审计计划，检查审计工作安排是否关注对经营和财务的真实性、合规性，内控和风险管理的健全性、合理性及有效性的监督、检查和评价。
二、经营成果真实性
审计工作应关注管理活动和财务活动的真实性及合规性 1.抽查被审期间的审计项目，查看审计项目是否包含立项、审计方案、审计组组成。审计组应由能够胜任工作并具有充分工作经验和专业知识的人员组成，审计方案应包含审计内容和重点，应对经营和财务活动的真实性及合规性进行特别关注。
2.抽查审计对象任职期间的审计项目，对其中关于经营和财务活动的真实性及合规性的审计过程和结论进行审阅，评价是否执行了充分的审计工作以及审计结论是否正确。
3.询问被审计期间是否安排经营或财务活动真实性及合规性专项检查，审阅项目要求，查看报告，重点关注发现的问题及其整改建议。
4.查看审计对象任职期间监管机构关于经营和财务活动的真实性及合规性的检查要求，询问内部审计相关的配合情况以及检查结果，检查是否及时根据监管机构要求调整和安排审计工作。
三、经营行为合规性
审计工作应当关注公司业务和财务工作的合规性 1.查看公司的审计制度以及审计要求等规范性文件，是否对经营和财务活动的真实性及合规性有明确的审计要求。
2.查看公司是否有内部审计制度，审计责任人是否监督该制度的执行。
四、内部控制有效性
审计制度的健全性及有效性 1.询问公司的审计制度建设情况，重点关注是否有关于审计流程、审计结果汇报流程、审计人员独立性、被审计单位整改和后续审计要求、经济责任审计要求等方面规定。
2.抽查部分审计项目的执行情况，查看审计流程是否符合相关规定，审计组成员尤其是审计组长和主审是否符合公司规定；查看审计责任人的参与情况，重点关注审计对象是否按公司规定充分参与项目立项以及项目报告。
3.查看审计对象任职期间一至两年的审计项目完成清单，关注经济责任审计等常规审计是否按规定完成。
对内部控制执行适当审计 1.询问了解审计是否关注公司内部控制的执行情况，是否对内部控制的执行情况进行专项审计。
2.抽查部分内部控制专项审计，查看审计是否对内部控制执行情况进行关注和检查，发现的内部控制问题是否形成整改建议和汇报。

保险高管审计指南第4号
――负责销售职能的高级管理人员审计

　　　　在对分管职能高级管理人员执行审计时，应首先关注基本情况以及基本职责的履行情况，主要包括：
　　　　查看审计对象的任职资格是否符合相关要求，并经保监会、董事会或上级公司批准
　　　　查看审计对象任职期间分管工作接受保监会等监管机构检查的情况
　　　　获取总经理或上级公司确定的审计对象的工作职责
　　　　获取审计对象任职期间的工作汇报或本公司工作汇报中关于审计对象负责部分内容，了解分管工作的完成情况
　　　　获取并查看审计对象所负责职能部分的规章制度是否健全，审计对象所在本级公司的规章制度的建立和审批流程是否符合要求
　　　　对负责销售职能高级管理人员的审计，应紧紧围绕其岗位职责开展，重点对销售预算及策略的制定，销售收入、费用的真实合规，销售队伍的管理等经营活动进行审计。
　　　　一、总公司层面审计内容及方法
审计内容 审计要点及方法
一、经营成果真实性
销售渠道中长期发展规划、年度工作计划和销售策略的制定 1.查看任职期间本公司中长期发展规划、年度计划及销售策略是否与公司发展战略一致。
2.查看任职期间年度销售经营计划以及实际完成情况。
3.对照公司的定期业务经营分析要求，查看经营分析报告的编制是否及时，发现问题是否及时报请相关领导和部门协商解决，检查审计对象对经营情况的熟悉程度。
预算管理指标设定 1.询问公司保费收入预算指标的确定方法，了解保费收入计划是否与公司发展战略一致。
2.比较历年保费预算指标的变化情况以及完成情况，如果预算指标有大幅变化了解变化的原因以及决策过程；如果预算指标持续不能完成向审计对象了解原因以及采取的相应措施。
3.了解总公司将预算指标向下级公司分配的程序和流程。
4.了解公司保费收入预算是否综合考虑产品类型、缴费类型、渠道等因素。
5.通过访谈，了解定期预算的调整流程及频率，判断预算管理的科学性与严谨性。
保费收入真实性 1.询问审计对象对公司保费收入的管控情况，公司是否有定期的保费收入分析报告，针对分析报告中提到的不利情况，了解公司是否制定相应的整改办法。
2.询问公司是否有明确的保费收入真实性检查要求，抽查部分检查报告，并了解公司是否针对其中发现的问题进行了相应的处理。
3.如果公司全面应用业务系统，了解是否建立业务数据与财务数据的核对机制，查看相关制度。
4.对公司保费收入数据按产品、渠道、缴费期限等进行趋势分析，对于异常变动数据询问审计对象是否了解原因并评价原因是否合理。
5.了解审计对象任职期间公司接受保监会等监管机构检查的情况，是否存在关于保费收入真实性的重大问题，询问公司的处理办法以及整改措施。
6.了解公司承保业务的权限规定，抽查需要总公司审批的大额承保的审批流程是否符合有关规定。
二、经营行为合规性
销售管理 1.查看公司营业执照以及保监会批准文件，了解公司是否在保监会批准的范围内开展业务。
2.了解公司对于中介机构及代理人资质的检查情况；了解公司是否对中介及个人代理营销费用有范围和比例予以明确规定，检查相关规定是否符合监管机构或行业协会的要求；了解公司附加佣金的范围及审批规定，检查该范围是否符合监管要求。
3.询问公司对于中介资质以及代理人员资格的要求是否有明确的规定，查看公司对于中介资质以及代理人员资格的相关制度，了解相关规定是否与监管要求一致。
4.查看公司代理人管理办法，了解是否严格禁止公司正式员工领取佣金和手续费。
5.了解审计对象任职期间公司接受保监会等监管机构检查的情况，是否存在销售违规的重大问题，如代理人资质、中介机构资质、虚假宣传等。如有，询问公司的处理办法以及整改措施。
三、内部控制有效性
建立健全销售制度体系 1.查看公司是否有完善的销售制度体系，对代理人、中介资格及展业要求有明确规定。
2.了解公司是否有业务监督体系，建立明确的回访制度，明确回访时间和范围。
3.了解公司是否制定了统一的业务推动制度，是否符合监管要求，了解业务是否按不同特点进行拆分，并针对不同的业务制定不同的推动标准。
4.了解公司是否有明确的业务检查制度，对于分公司的业务质量是否有明确的检查要求。
5.查看公司的权限管理制度，并询问各级公司以及各级管理人员之间是否被授予不同的业务权限；抽查超越本级公司权限的业务是否经过了适当的授权审批。
6.了解公司针对销售人员的培训情况，包括审计对象在培训方案的制定、分解与执行过程中的角色和参与方式； 查看公司是否进行定期持续的培训计划并检查培训记录等支持性文档。查看针对销售人员培训管理的内容，检查新入司人员培训及后续教育培训是否按照监管机构和公司规定执行。
　　　　二、分公司层面审计内容及方法
审计内容 审计要点及方法
一、经营成果真实性
预算执行情况 1.查看总公司下发的保费收入及考核文件，了解并查看保费预算管理指标的执行情况。
2.获取销售预算分配的程序与方法，检查预算指标的分配是否与分支机构销售能力相背离，关注是否存在人为调整指标的情况。
3.访谈相关销售渠道部门人员，了解并查看未完成预算指标（如有）的具体原因。
保费收入真实性 1.获取财务报表，并对保费收入、退保金、赔款支出、业务给付等数据进行趋势分析，检查是否存在异常。
2.审核保费收入与现金流入是否匹配，检查是否存在保费收入提前计提或延期确认。
3.查看业务系统相关数据，分析整体退保情况，重点分析承保后短期内集中退保的行为，检查是否存在贴费弥补退保损失的情况。
4.抽查中介代理机构与公司业务往来的真实性、合规性，结合保费资金的流向，检查是否存在虚增保费及坐扣保费等情况。
5.抽查保单追溯保险业务，检查相应的承保档案，通过现场审计，进一步检查保单追溯的原因、合规性，结合理赔情况，与承保清单核对，确定是否存在坐扣保费现象。
6.对其他应付款科目挂账情况进行查看、分析，检查是否存在保费收入挂账情况，对所挂保费收入相关保单信息情况可以通过进入业务综合查询系统进行查询、整理、记录，抽调承保档案及现场访谈等方式，检查、确定保费挂账的真实性、合规性，检查是否存在截留、调整当期保费现象。
7.利用财务系统查看任职期间业务类手工录入记账凭证，抽查手工类记账凭证中的保费收入类凭证，判断真实性。
销售渠道费用支出真实性 1.从财务系统抽取手续费及佣金支出科目的记账凭证，关注银保手续费及佣金的支付对象、费用支出的真实性及对应资金去向和支付方式，筛选、分析上述科目费用列支情况。对手续费支出情况进行分析，查看金额较大的支出凭证。
2.根据凭证所附业绩统计表的保单号等相关信息，在业务综合查询系统中进行抽样，检查是否存在重复计提、虚列手续费的情况；检查直接销售成本手续费率是否在代理合同规定费率范围内、支付对象是否具有代理资质；通过奖励情况查看保费业绩的真实性，检查有无编造虚假业绩套取奖励的现象。
3.抽取业务及管理费各个科目进行分类汇总，对各个科目做趋势性以及横向对比分析，关注费用支出异常或金额较大的科目，对经营管理费用中的“会议费”、“宣传费”、“防预费”、“业务招待费”、“车船使用费”、“咨询费”、“办公用品”、“印刷费”等大额支付凭证进行抽样检查。
4.检查提取的财务凭证，重点关注上述科目列支及发票的真实性、合规性及对应资金的支付去向；对有疑异的支付资金，访谈经办人员，检查是否存在通过列支上述科目虚列、套取资金等现象，如：通过访谈销售渠道车辆使用情况来比照车船使用费支出，通过查看会议记录、参会人员名单等来判断会议费支出是否合理。
5.获取业务推动方案、销售人员名单，检查业务推动奖励费用的真实性，以及是否存在虚假及变相列支业务推动奖励的情形。
6.通过核对销售人员名单、销售人员报酬明细及银行卡转账明细，查看是否存在编造虚拟人力或利用离司人员套取奖励现象。
销售渠道中长期发展规划及年度工作计划和销售策略的制定 1.查看任职期间本公司中长期发展规划、年度计划及销售策略是否与总公司发展战略一致。
2.查看任职期间年度销售经营计划以及实际完成情况。
3.对照公司的定期业务经营分析要求，查看经营分析报告的编制是否及时，发现问题是否及时报请相关领导和部门协商解决，了解审计对象对经营情况的熟悉程度。
二、经营行为合规性
销售人员管理 1.访谈销售管理负责人，了解销售组织体系和人员设置情况并获取部门组织架构图、人员配备名单等资料，获取销售管理相关制度文件。
2.对照公司制度文件，核实部门、岗位设置是否符合要求，配备人员的资质是否达标，日常工作履职是否符合规定。
3.通过核实相关财务业务记录，检查公司对销售人员的考核是否遵循内控制度，重点关注考核的例外情况。
4.查看已签订和发布的保险营销员、业务员增员广告，检查增员广告合同内容是否符合监管规定。
5.查看公司销售人员名单，抽查员工入职资料和与公司签署的代理（或劳动）合同是否符合公司和监管机构规定。
6.询问公司对于销售人员资格的要求是否有明确的规定，检查公司关于销售人员资格的相关规定/制度是否与保监会要求一致。
7.抽查销售人员资格证和展业证，检查是否符合监管部门规定的“两证”要求。
8.检查是否存在截留、挪用、拖欠营销员佣金的情况。
9.访谈经办销售人员离职事项的人员，了解离职销售人员资格证书管理情况，查看公司有无扣押资格证书情况。
中介机构管理 1.查看中介机构代理协议签署情况，检查代理合同格式、内容是否符合总公司和监管机构的规定，是否包含了单证管理、反洗钱等相关事项，明确代理机构对单证、反洗钱的职责。
2.在保监会和保监局网站上核查中介代理机构的代理资格是否合规，或者由被审计单位提供中介代理机构的有效代理资格证明，检查是否符合要求。
3.询问公司对于中介机构资格的要求是否有明确的规定，查看公司关于中介机构资格的相关制度，检查相关规定/制度是否与保监会要求一致。
4.查看公司是否按规定对中介代理机构履行代理合作协议情况进行监督检查。如进行了监督检查，查看团险渠道对中介代理机构履行合作协议情况进行监督检查的季度和年度报告。
5.检查所辖分支机构与中介代理机构业务往来及手续费支出的真实性、合规性，支付的手续费率是否在代理合同规定费率范围内，是否存在利用中介机构套取资金支付内部人员待遇及福利的情况。
6.抽查单证管理系统中代理机构领用数据，审查单证的领用、核销、回库等管理流程的合理性。
7.实地查看代理机构在出单、客户咨询、收集承保资料过程中，执行公司政策的情况。
8.了解公司针对代理机构的培训情况，包括被审计对象在培训方案的制定、分解与执行过程中的角色和参与方式； 查看公司是否进行定期持续的培训计划并检查培训记录等支持性文档。
销售行为 1.查阅公司定期与不定期的销售政策，判断是否符合监管要求及上级公司的规定；查阅公司档案，验证政策的制定、审核、下发、调整等流程的控制情况。
2.查看公司营业执照以及保监会批准文件，查看公司是否在保监会批准的范围内开展业务。
3.询问业务经办人员，并查看各类业务宣传资料、媒体宣传材料，检查是否存在夸大产品的保险责任，与其他公司产品、银行产品片面比较的行为。
4.访谈相关销售部门负责人，查看相关企划方案，检查是否存在在保单条款规定的保证收益以外向客户承诺固定或最低保单分红率、投资收益率等行为。
5.查看客户回访及客户投诉资料，检查是否存在销售误导、代签名及挪用客户资金等情况。
6.访谈并查看业务资料，检查是否存在擅自变更条款、超权限调整费率、扩大保险责任等行为。
7.抽查电话销售录音资料，检查是否经过投保人同意，是否向投保人详细全面客观介绍公司产品，是否完整记录销售过程。

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